I SA/Sz 1273/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi F. [...] w Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej F. [...] w Sz. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta decyzją z dnia 29 maja 2014 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w związku z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 2 § 1 pkt 1 z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zobowiązał Fundację [...] (dalej zwaną: F. [...]) z siedzibą w [...] do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 4 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że F. [...] jest osobą prowadzącą szkoły i placówki niepubliczne: – Instytut Edukacji Społecznej Liceum [...] w S., – Instytut Edukacji Społecznej [...] w S., – Policealne Studium Zawodowe -Instytut [...] w S., – Policealne Studium Zawodowe - Instytut [...] w S.; – Policealne Studium Zawodowe - Instytut [...] w S. , – Niepubliczne Poradnię [...] "J. ". W związku z tym, że F. [...] złożyła wnioski o udzielenie dotacji na 2013 r. zawierające planowaną liczbę uczniów, dotyczące wszystkich prowadzonych szkół przed 30 września 2012 r., Powiat w 2013 r. przekazywał dotację na słuchaczy wymienionych powyżej szkół, z wyjątkiem NPPP "J. (bowiem szkoła ta rozpoczęła działalność dopiero w dniu 1 września 2013 r.). Starosta podał, że wysokość miesięcznych stawek dotacji na uczniów poszczególnych typów i rodzajów szkół została ustalona przez Zarząd Powiatu ego 29 stycznia 2013 r. poprzez przyjęcie uchwały nr 341/13 w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013. Do obliczenia stawki dotacji dla niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych przyjęto planowane wydatki bieżące w przeliczeniu na jednego ucznia w I Liceum Ogólnokształcącym [...] . W celu ustalenia przewidywanych do poniesienia w 2013 r. wydatków bieżących na jednego ucznia uzupełniającego liceum ogólnokształcącego, szkoły policealnej kształcącej w zawodach medycznych i szkoły policealnej kształcącej w zawodach niemedycznych spośród kilku sąsiadujących powiatów. Zarząd Powiatu wybrał Powiat jako najbliższy w rozumieniu art. 90 ust. 3 u.s.o. Na podstawie wydatków bieżących tego powiatu obliczono stawki dotacji dla ww. szkół. Dalej Starosta wymienił stawki dotacji, o których mowa w ww. uchwale oraz wskazał, że stawki dotacji należało zweryfikować z uwagi na brzmienie art. 90 ust. 3 u.s.o., w którym za podstawę obliczania dotacji ustawodawca wskazał ustalone w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W ocenie organu przepis ten świadczy o tym, że należy brać pod uwagę wydatki bieżące poniesione do końca danego roku. Starosta zauważył również, że oznacza to, iż w przypadku zmian kwot wydatków bieżących na jednego ucznia, które są podstawą obliczania dotacji, odpowiedniej weryfikacji powinna ulec wysokość dotacji dla szkół niepublicznych. Wobec powyższego Starosta wystąpił z zapytaniem do Starosty ego o podanie wydatków bieżących poniesionych w 2013 roku na prowadzenie szkół danego typu i rodzaju w celu ostatecznego obliczenia należnej dotacji. Z odpowiedzi uzyskanej w lutym 2014 r. wynikało, że rzeczywiste ustalone wydatki bieżące poniesione na prowadzenie szkół w 2013 r. przez tę jednostkę samorządu terytorialnego różnią się od planowanych. Ponadto w związku z tym, że w roku szkolnym 2013/14 przeprowadzono nabór do prowadzonej przez Powiat Szkoły [...] w S. (zawód niemedyczny) organ postanowił, że dotacja należna od września do grudnia 2013 r. dla tego typu i rodzaju szkoły zostanie obliczona na podstawie wydatków bieżących ponoszonych w tej szkole. Należna dotacja w 2013 r. dla niepublicznych szkół policealnych kształcących w zawodach niemedycznych została obliczona na podstawie: – wydatków Powiatu - od stycznia do sierpnia; – wydatków Powiatu - od września do grudnia. Poza tym w odniesieniu do liceów ogólnokształcących dla dorosłych zdecydowano, że za podstawę obliczenia dotacji posłużą wydatki wszystkich liceów ogólnokształcących dla dorosłych, których organem prowadzącym jest Powiat . Organ w formie tabeli przedstawił różnice pomiędzy planowanymi a poniesionymi wydatkami bieżącymi oraz wynikające z tego zmiany stawek dotacji na uczniów poszczególnych typów i rodzajów szkół. W związku z faktem, że zmianie uległa podstawa obliczenia wysokości dotacji, na podstawie § 7 uchwały nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania Zarząd Rady Powiatu zweryfikował miesięczne stawki dotacji na jednego słuchacza szkół niepublicznych (uchwała nr 585/2014 z dnia 21 lutego 2014 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013). Informacja o wysokości nowych stawek dotacji oraz różnicy pomiędzy dotacją wypłaconą a należną w 2013 r., którą należy zwrócić do budżetu Powiatu została wysłana 17 marca 2014 r. (doręczona: 19 marca 2014 r.). Różnice pomiędzy należną a przekazaną dotacją na poszczególne szkoły prowadzone przez F.[...] w 2013 r. organ przedstawił w formie tabeli. Organ wskazał następnie, że kwoty stanowiące różnice pomiędzy dotacją przekazana a należną w łącznej kwocie [...] zostały przekazane przez Powiat na rachunki bakowe szkół w dniu 31 marca 2014 r., natomiast F. [...] nie wpłaciła kwoty w łącznej wysokości [...] zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na słuchaczy poszczególnych instytutów wymienionych w decyzji. Powołując się na treść art. 252 ust. 1, 2 i 6 u.f.p., Starosta wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż dotacja przekazana F.[...] na prowadzenie: Instytutu Edukacji Społecznej [...] w S., Policealnego Studium [...] w S., Policealnego Studium Zawodowego – [...] w S. oraz Policealnego Studium Zawodowego – [...] S. została pobrana w wysokości wyższej niż wskazano w § 3 ust. 2 i 3 uchwały nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S.z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Dotacja została bowiem pobrana w wysokości wyższej niż 50% wydatków w bieżących, o których mowa w art. 90 ust 3 u.s.o., co oznacza, że spełniono przesłanki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości zawarte w ustawie o finansach publicznych. W związku z tym, że w dniu 19 marca 2014 r. odebrano pismo informujące o wysokości nowych stawek dotacji oraz różnicy pomiędzy dotacją wypłaconą a należną w 2013 r. organ uznał, że wtedy F. [...] dowiedziała się o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości. Tym samym był to termin stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, o którym mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. Organ wskazał też, że termin zwrotu dotacji upłynął w dniu 3 kwietnia 2014 r. F.[...] nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Starosty i w piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że w jej ocenie organ błędnie przyjął, że może rozdzielić podstawę obliczenia dotacji biorąc pod uwagę wydatki Powiatu - w miesiącach styczeń-sierpień i Powiatu w miesiącach wrzesień-grudzień. Takie podejście byłoby dyskusyjne nawet w miesiącu wrześniu 2013 r., ale jeżeli Powiat zdecydował się na zmianę powiatu jako podstawy do ustalenia wydatków bieżących dopiero w lutym 2014 r. to mamy do czynienia z retroaktywnością, która w demokratycznym państwie prawa jest zakazana. Zdaniem strony w odniesieniu do całego 2013 roku organ powinien opierać się na wydatkach Powiatu (zdaniem Powiatu ego to właśnie Powiat jest powiatem najbliższym, w ocenie skarżącej tak nie jest) - ewentualna weryfikacja dotacji powinna nastąpić w oparciu o wydatki ponoszone przez ten powiat, jednak z nieznanych przyczyn Powiat postanowił inaczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na art. 90 ust. 3 u.s.o., wskazało, że organ I instancji zasadnie przyjął, że użyte w tym przepisie określenie wydatków bieżących oznacza ujęte w budżecie wydatki bieżące poniesione do końca roku budżetowego. Są to wydatki wynikające z budżetu i jego korekt w tym zakresie, wydatki, które zgodnie z budżetem zostały poniesione w roku budżetowym. Ogólny zwrot "wydatki bieżące" należy rozumieć jako wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie roku budżetowego. Jednostką samorządu terytorialnego, której wydatki bieżące ustalone w budżecie należy brać pod uwagę przy określaniu prawidłowej wysokości dotacji, jest gmina lub powiat prowadzące szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, co dotowane jednostki, których organy są właściwe do udzielenia dotacji. Jeśli zaś na terenie tych jednostek nie prowadzi się szkoły publicznej danego typu i rodzaju, to podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zdaniem Kolegium ustawodawca nie wskazał jak należy rozumieć określenie "najbliższa gmina lub powiat", chodzi tu o najbliżej położoną gminę lub powiat, które prowadzą szkołę publiczną odpowiadającą typowi i rodzajowi szkole dotowanej, w stosunku do gminy lub powiatu, na terenie którego prowadzona jest dotowana szkoła niepubliczna. W związku z tym, że na początku 2013 r. Powiat nie prowadził szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznych, organ wystąpił z zapytaniem do powiatów sąsiadujących oraz wszystkich z województwa zachodniopomorskiego o przewidywane w 2013 r. wydatki bieżące na jednego ucznia tych typów i rodzajów szkół. Spośród kilku powiatów, organ wybrał Powiat jako najbliższy w rozumieniu art. 90 ust. 3 u.s.o. Na podstawie wydatków bieżących tego powiatu obliczono stawki dotacji na 2013 r. dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznych. Z uwagi na przeprowadzenie we wrześniu 2013 r. naboru i rozpoczęcie kształcenie w Szkole Policealnej [...] w S., którego organem prowadzącym jest Powiat , zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. od września 2013 r. wydatki bieżące ponoszone na tę szkołę stanowiły podstawę obliczenia dotacji. W ocenie Kolegium zweryfikowanie stawek dotacji dla niepublicznych szkół policealnych dla dorosłych kształcących w zawodach niemedycznych w lutym 2014 r. było prawidłowe. Wtedy bowiem Powiat dysponował danymi o wykonanych wydatkach bieżących, które stanowiły podstawę obliczenia dotacji. Tym samym dopiero w tamtym okresie można było ostatecznie ustalić wysokość należnej dotacji oraz wyrównać dotację wypłaconą za rok 2013. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że użyte przez ustawodawcę określenie "bieżące wydatki", na podstawie których oblicza się prawidłową wysokość przysługującej dotacji, należy rozumieć jako wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie roku budżetowego. Oznacza to, że wraz z dokonaniem zmian właściwego budżetu w tym zakresie, zmianie ulega kwota wydatków bieżących, to jest podstawy obliczenia wysokości dotacji, a w konsekwencji zmianie ulega także stawka dotacji przyznawanej na jednego ucznia. Kolegium wskazało, że ostateczną wysokość wydatków bieżących w wielu przypadkach ustalić można dopiero po zakończeniu roku budżetowego. Przepisy prawa nie zawierają zastrzeżenia, że ustaleń tych można dokonać jedynie do końca roku budżetowego. Zdaniem Kolegium otrzymanie dotacji wynika z obliczenia jej na podstawie wydatków bieżących ustalonych w budżecie, a skorygowanie prawidłowej wysokości dotacji nie jest naruszeniem jakichkolwiek praw nabytych. Beneficjent bowiem nabywa prawo do otrzymania dotacji w wysokości określonej zgodnie z przepisem prawa (art. 90 ust. 3 u.s.o.), a jeśli otrzymał kwotę przewyższającą tak określoną, to nadwyżka nie jest przedmiotem jego uprawnień - nie uzyskał do niej żadnego prawa. W skardze wniesionej na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie F.[...] zarzuciła: 1) obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. przez stwierdzenie, że Powiat w lutym 2014 r. prawidłowo zweryfikował stawki dotacji dla niepublicznych szkół policealnych dla dorosłych kształcących w zawodach niemedycznych określonych i udzielonych w roku 2013; naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez uznanie, że Powiat prawidłowo zmienił tzw. "najbliższy powiat" w trakcie okresu rozliczeniowego; naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uznanie, że Powiat miał prawo do złamania podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego tj. zakazu retroakcji, zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady ochrony praw nabytych (poszanowania interesów w toku), 2) obrazę prawa procesowego poprzez brak właściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 K.p.a.; naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez uznanie, że Powiat miał prawo zmienić "najbliższy powiat" w trakcie okresu rozliczeniowego, bez informowania o tym skarżącej. Następnie wniosła o uchylenie decyzji obu organów administracji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Spór w sprawie dotyczy zwrotu pobranej dotacji oświatowej przez FIKK za poszczególne miesiące roku 2013. Zdaniem organu, Skarżącej wypłacono należną dotację w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. w nadmiernej wysokości. Organ wskazał, że w roku 2013 znane były jedynie planowane wydatki bieżące, które musiały być zweryfikowane po zakończeniu roku. Odnośnie do szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznych, organ wskazał, że słusznie organ I instancji na podstawie wydatków bieżących wybranego powiatu ego obliczył stawki dotacji na 2013 rok w okresie od stycznia do sierpnia 2013 r., natomiast wydatki bieżące ponoszone na tę szkołę od września do grudnia 2013 r. na podstawie wydatków Szkoły Policealnej [...] (bowiem od września 2013 r. rozpoczęła swoją działalność). Informacja o wysokości nowych stawek dotacji wynikających z uchwały nr 585/2014 Zarządu Powiatu z dnia 21 lutego 2014 r. oraz informacja o różnicy pomiędzy dotacją wypłaconą a należną w 2013 roku (która podlega zdaniem organu zwrotowi) została doręczona Skarżącej w dniu 19 marca 2014 r. Według Skarżącej organ w sposób nieuprawniony zweryfikował stawki dotacji dla niepublicznych szkół policealnych dla dorosłych kształcących w zawodach niemedycznych określonych i udzielonych w roku 2013. Zdaniem Skarżącej, nowe stawki dotacji nie mogły wejść w życie od 1 stycznia 2013 r., gdyż byłoby to działanie niedozwolone, naruszające zasadę niedziałania prawa wstecz, zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżąca nie zakwestionowała możliwości ustalenia stawki dotacji w mniejszej wysokości w ciągu roku kalendarzowego, lecz jedynie wejście w życie nowej stawki z początkiem roku. Z akt nie wynika, żeby F.[...] skarżyła uchwałę Rady Powiatu nr XXXI/226/2012, czy też czynności materialnotechniczne Zarządu Powiatu, ustalające jej stawkę dotacji na 2013 r. (skargi takie nie zostały również zarejestrowane w repertorium SA WSA w Szczecinie). Z urzędu Sądowi znana jest okoliczność stwierdzenia przez WSA w Szczecinie w punkcie I nieprawomocnego wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 802/14 nieważności § 1 uchwały Zarządu Powiatu nr 585/2014 z dnia 21 lutego 2014 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013 r. w zakresie dotyczącym zmiany stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na 2013 r. określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Zarządu Powiatu z dnia 29 stycznia 2013 r. nr 341/13 w uzupełniającym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych (lit. b) oraz szkole policealnej dla dorosłych kształcącej w kierunkach niemedycznych (lit. c); w punkcie II wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim została stwierdzona jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (orzeczenie sądu jest nieprawomocne). Wskazać zatem należy, że na podstawie art. 67 u.p.f., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.). Kwestia zwrotu pobranej dotacji musi być rozważona w oparciu o zasady ogólne Kpa. Zgodnie z art. 252 ust. 1 ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust.3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust.4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust.5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust.6). Powyższe oznacza, że w postępowaniu administracyjnym o zwrocie dotacji należy ustalić czy pobrana dotacja przez skarżącą była w nadmiernej wysokości. W niniejszej sprawie uchwała nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu z dnia 30 listopada 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. 3322), dalej "uchwała nr XXIX/226/2012" wydana w trybie art. 90 ust. 4 u.s.o. określała jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu oraz zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Rada Powiatu w tej uchwale wskazała na sposób obliczenia przedmiotowej dotacji, zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu tej ustawy na dzień 1 stycznia 2013 r. nadanym przez ustawę z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw- Dz. U. z 2012 r., poz. 979), który stanowi, że "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Oznacza to, że rada powiatu określa tryb czyli sposób liczenia dotacji, zaś organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje ustalenia wysokości tej dotacji (dotacja jest jedna, lecz wypłacana w częściach), w praktyce jest to wysokość stawki dotacji, tj. kwoty przypadającej na ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia danej szkoły niepublicznej. Przypadająca do wypłaty miesięczna część dotacji jest więc matematycznym działaniem, tj. stawka dotacji x ilość uczniów w danej szkole, uprawnionych do jej otrzymania. Jak wyżej wskazano, sposób liczenia dotacji w tej uchwale był zgodny z art. 90 ust. 3 u.s.o. Na organie wykonawczym ciąży obowiązek ustalenia tej stawki w prawidłowej wysokości w danym roku kalendarzowym i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną. Organ wykonawczy działa tu z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację. Stawka dotacji była podstawą do planowania działalności szkół prowadzonych przez Skarżącą. O ile możliwość zmiany stawki, w tym jej obniżenia, w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy Powiatu należy uznać za dopuszczalną, to zastosowanie jej obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej skarżącej w stosunku do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki jest, zdaniem Sądu, nieprawidłowe. Gdyby uznać punkt widzenia w tej sprawie Zarządu Powiatu za właściwy, należałoby uznać za prawidłowe takie postępowanie organu administracji, który zawiadamia podmiot prowadzący szkołę niepubliczną o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie nawet po zakończeniu roku albo kilka lat od zakończeniu danego roku i w konsekwencji żądania zwrotu pobranej wcześniej dotacji. W ocenie Sądu, choć przepisy nie przewidują terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że Zarząd Powiatu może w każdym czasie dokonać tego zawiadomienia, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie prowadzącej szkołę. Organ wykonawczy Powiatu zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu Powiatu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. Nie należy zapominać, że to organ wykonawczy sporządza projekt uchwały budżetowej. Ponadto, zauważyć należy, że sposób liczenia stawki dotacji określony w art. 90 ust. 3 u.s.o. dotyczy wysokości jej minimalnego poziomu i może zostać ustalony przez organ samorządu w wysokości wyższej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. "Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę konstytucyjną, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, z zasadą praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta wyraża się "w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (por. wyrok TK z dnia 15 lutego 2005 r., K 48/04, OTK ZU 2005, nr 2A, poz. 15). Z kolei z zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa TK wywiódł zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która "zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy" (zob. wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100). Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym nienaruszalności tych praw, ponieważ odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, reguły lub wartości konstytucyjne. "Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe" (zob. wyrok TK z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU 2006, nr 2A, poz. 15)" (A. Wróbel i in. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Lex 2013, komentarz do art. 8). Sąd podzielił pogląd Sądu Najwyższego, że "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (...)" (wyr. SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Zdaniem Sądu, brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. W niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Sąd jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i w równym stopniu dotyczyło decyzji organu pierwszej instancji, jak i drugiej, które musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd. W ocenie Sądu przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez Skarżącą w wysokości nadmiernej, gdyż została w przedmiotowym okresie wypłacona zgodnie z przepisami w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy. Fakt zmiany stawki dotacji przez organ wykonawczy może mieć znaczenie jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącemu szkołę niepubliczną, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą. Oczywiście, część dotacji przypadająca w danym miesiącu do wypłaty uzależniona jest od frekwencji uczniów uczęszczających na zajęcia. Ta okoliczność stanowi ruchomy składnik miesięcznej części dotacji przy nieruchomym składniku jakim jest stawka (do czasu jej ewentualnej zmiany). Bezsporne było, że ze swojej strony Skarżąca dochowała ciążących na niej obowiązków w postaci zgłaszania liczby uczniów. Jakkolwiek stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Sąd wiąże tylko prawomocne orzeczenie, to wskazać należy, że powyższa argumentacja i naruszenia zostały wskazane również w powołanym wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 802/14. Zdaniem Sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, a zwłaszcza po jego zakończeniu. Przewidziana więc w wydanej na podstawie ww. upoważnienia ustawowego uchwale Rady Powiatu Nr 585/2014 z dnia 21 lutego 2014 r. możliwość zmiany wielkości dotacji na dany rok - w przypadku zmiany wielkości będących podstawą ustalenia/obliczenia, dotacji nie może być rozumiana jako podstawa prawna do pomniejszania kwot (stawek) dotacji. Mając powyższe na uwadze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności dokonać ustaleń czy wypłacona Skarżącej dotacja w przedmiotowym okresie była nadmierna jedynie w zakresie ilości uczniów uprawnionych do jej otrzymania, a następnie zakończyć postępowanie administracyjne orzeczeniem o zwrocie pobranej dotacji lub o jego umorzeniu. Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).