I SA/Sz 134/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi G.E. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. nr 9016.2021.131/M.65100 Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Białogardzkiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 25 czerwca 2021 r. nr 9016-00000007209/21 (dalej: "Kierownik") odmawiającą G. E. (dalej: "Strona", "Wnioskodawca", "Skarżący") zmiany decyzji Kierownika z dnia 26 lutego 2021 r. nr 0298-2021-000750 w sprawie przyznania płatności rolno – środowiskowo - klimatycznej na rok 2020. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Dyrektor wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm., zwanego dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013"). Decyzje zostały wydane w opisanym niżej stanie faktycznym. W dniu 6 czerwca 2020 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020, obejmujący swym zakresem m.in. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną PROW 2014-2020 (płatności RŚK). Wnioskodawca wystąpił o przyznanie płatności RŚK z tytułu realizacji wariantów: 1. 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne na obszarach Natura 2000 do 1 działki rolnej o powierzchni 1,97 ha, 2. 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne poza obszarami Natura 2000 do 2 działek rolnych o łącznym areale 8,86 ha, 3. 5.5 Półnaturalne łąki świeże poza obszarami Natura 2000 do 16 działek rolnych o sumarycznym obszarze 24,53 ha. Jednocześnie Wnioskodawca wystąpił o przyznanie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5. Niezależnie od wniosku Wnioskodawca złożył kopie: 1. Oświadczenia eksperta przyrodniczego, o stwierdzeniu występowania w gospodarstwie Strony siedliska przyrodniczego lub lęgowego wspieranego w wariancie 5.5, położeniu działek z zadeklarowanym wariantem planem poza obszarami z ustanowionym planem ochrony lub planem zadań ochronnych oraz o ustanowieniu wymogów określonych przez eksperta przyrodniczego w dokumentacji przyrodniczej. 2. Informacji zawierającej wymogi określone przez eksperta przyrodniczego, 3. pierwszej strony dokumentacji przyrodniczej siedliskowej, 4. 4 stron zmiany do planu działalności rolnośrodowiskowej i ekologicznej (dodanie nowego wariantu i zmiana powierzchni gospodarstwa). Decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. (doręczoną 2 marca 2021 r.) Kierownik: I. umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni wycofanej (z pierwotnego wniosku wycofana została jedyna działka zadeklarowana do płatności w wariancie 4.5 Półnaturalne łąki świeże na obszarach Natura 2000), II. przyznał Wnioskodawcy płatność RKŚ na rok 2020 w łącznej wysokości [...] zł z tytułu realizacji pozostałych wariantów, tj.: 1. Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, w wysokości [...] zł, 2. Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, w wysokości [...] zł, 3. Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, III. odmówił przyznania płatności RKŚ, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach: 1. Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże, w tym przyznał Wnioskodawcy kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości [...] zł. Jednocześnie Kierownik ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem RKŚ stanowiący powierzchnię: 1. Zobowiązanie Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchnię 1,97 ha. 2. Zobowiązanie Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 15 marca 2019 r. na powierzchnię 8,85 ha. 3. Zobowiązanie Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 15 marca 2020r. na powierzchnię 29,35 ha. Organ ten wyjaśnił, że Wnioskodawca zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 działki ewidencyjne o numerach: - [...] - powierzchnię 0,96 ha, podczas gdy powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO TUZ) wynosi 0,00 ha; różnicę, tj. 0,96 ha odjęto od powierzchni działki rolnej i zaliczono jako przedeklarowanie powierzchni uprawnionej do płatności; - [...] - powierzchnię 0,45 ha, podczas gdy powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO TUZ) wynosi 0,00 ha; różnicę, tj. 0,45 ha odjęto od powierzchni działki rolnej i zaliczono jako przedeklarowanie powierzchni uprawnionej do płatności; - [...] - powierzchnię 0,48 ha, podczas gdy powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO TUZ) wynosi 0,00 ha; różnicę, tj. 0,48 ha odjęto od powierzchni działki rolnej i zaliczono jako przedeklarowanie powierzchni uprawnionej do płatności; - [...] - powierzchnię 0,49 ha, podczas gdy powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO TUZ) wynosi 0,00 ha; różnicę, tj. 0,49 ha odjęto od powierzchni działki rolnej i zaliczono jako przedeklarowanie powierzchni uprawnionej do płatności; - [...] - powierzchnię 1,50 ha, podczas gdy powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO TUZ) wynosi 0,00 ha, różnicę, tj. 1,50 ha odjęto od powierzchni działki rolnej i zaliczono jako przedeklarowanie powierzchni uprawnionej do płatności. Organ wskazał dalej, że podczas kontroli stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2020 i wynosi 20,65 ha (różnica 3,88 ha). Kierownik, powołując się w uzasadnieniu decyzji na art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. WE nr L 181 z 20 czerwca 2014 r. ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 640/2014") wyjaśnił, że z uwagi na wykluczenie powierzchni 3,88 ha, która nie została uznane za trwały użytek zielony (TUZ), zaistniała sytuacja, w której różnica między powierzchnią deklarowaną zatwierdzoną osiągnęła 18,79% powierzchni zatwierdzonej, co uzasadniało przyznanie płatności do powierzchni zatwierdzonej, pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Strona nie złożyła odwołania od ww. decyzji. W dniu 2 czerwca 2021 r. (data nadania) Wnioskodawca złożył do Kierownika wniosek o zmianę ww. decyzji z dnia 26 lutego 2021 r., w którym wskazał, że wykluczenie 3,88 ha zadeklarowanych do wsparcia z tytułu realizacji wariantu 5.5 było niezasadne w świetle ustaleń poczynionych przez eksperta przyrodniczego, który sporne grunty zakwalifikował jako spełniające wymogi działania w ramach wariantu 5.5. Decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r. (organ omyłkowo wskazał w dacie jej wydania rok 2020 ) Kierownik odmówił zmiany decyzji z dnia 26 lutego 2021 r. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku ze złożonym wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji, przeprowadził ponowną kontrolę administracyjną wniosku. Wskazał, że weryfikacja powierzchni zgłoszonych we wniosku, uprawniających do płatności następuje na podstawie wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej, która odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS. Organ wyjaśnił dalej, że w dniu wydania decyzji dysponował sporządzonymi 26 marca 2020 r. zdjęciami lotniczymi działek, ukazującymi bezsprzecznie, iż na części gruntów zgłoszonych do płatności rolno–środowiskowo-klimatycznej (działki [...]) nie stwierdzono trwałych użytków zielonych. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,49 ha w roku 2018 obecna była uprawa ziemniaków, w związku z czym grunt ten nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 26 lutego 2021 r. było w ocenie Kierownika adekwatne do stanu rzeczywistego upraw na gruntach Wnioskodawcy istniejącego w roku 2020. Przywołując dalej treść art. 155 k.p.a. stwierdził, że zasadna jest odmowa zmiany decyzji ostatecznej. W odwołaniu od tej decyzji Wnioskodawca wskazał, że wykluczone z płatności w wariancie 5.5 działki wchodzą w skład rozległego kompleksu wieloletnich łąk trwałych; wskazał, że grunty te prawdopodobnie nie były wcześniej zgłaszane do płatności, ale ta okoliczność nie może być, w jego ocenie, podstawą do odmowy przyznania płatności. Odwołujący zgodził się z zasadnością wykluczenia 0,49 ha na działce nr [...], podważył jednak zasadność pozostałych wykluczeń. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. Dyrektor utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia 25 czerwca 2021 r. Organ ten wyjaśnił, że analiza "danych historycznych" w odniesieniu do gruntów, o uznanie których za trwałe użytki zielone wnosił Odwołujący się, prowadzi do konstatacji, iż nie były one deklarowane do płatności w latach poprzedzających rok 2020. Działki ewidencyjne nr [...] nie były w ogóle umieszczane w jakichkolwiek wnioskach od 2007 r., co oznaczało, w ocenie Dyrektora, iż były wyłączone z rolniczego użytkowania. W przypadku działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], w latach 2016-2018, do płatności deklarowane były inne ich fragmenty, niż zgłoszone w 2020 r. przez Stronę. Co więcej, posiadacz tych gruntów kwalifikował je na przestrzeni tych lat jako nieużytki. Dyrektor zwrócił dalej uwagę na brak sprzeczności między zapisami decyzji organu I instancji, a stanowiskiem Strony, gdyż Kierownik nie podważał tego, iż sporne grunty wykazują cechy typowe dla półnaturalnych łąk świeżych, co stanowiło podstawę dla takiego ich zakwalifikowania przez eksperta przyrodniczego. Fundamentem rozstrzygnięcia organu I instancji było to, jak wyjaśnił dalej Dyrektor, że nie stanowią one trwałego użytku zielonego w rozumieniu wspólnotowej definicji takiej formy użytkowania, tj. nie figurują, jako takie, w bazie danych Agencji. W ocenie Dyrektora, w odniesieniu do spornych działek nie został spełniony warunek określony w art. 4 ust. 1 lit h) rozporządzenia nr 1307/2014. Podkreślił, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo- klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.) wprost odwołuje się do definicji wspólnotowej, zawartej w tym przepisie, stanowiąc przy tym w § 12 ust. 7 pkt 1, że płatność w wariantach pakietu 5. jest przyznawana wyłącznie do trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia. Dyrektor wyjaśnił dalej, że organy Agencji nie podważały tego, iż ekspert przyrodniczy "odkrył" obecność tego rodzaju siedlisk przyrodniczych na spornych działkach, jednak stwierdziły, że z przyczyn formalnoprawnych nie można ich uznać za trwałe użytki zielone, co skutkuje koniecznością wykluczenia ich z płatności i uznania w konsekwencji za zaistniałe przedeklarowanie, podlegające karom administracyjnym. W skierowanej do Sądu skardze na przedstawioną wyżej decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej zwana: "uPROW") poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, iż przyjęte przez organ twierdzenia nie znalazły oparcia w materiale dowodowym, który powinien dawać możliwość wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie; 2) przepisów art. 10 §1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie Stronie wzięcia czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 3) przepisów art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez błędne przyjęcie, że brak deklarowania działek [...], [...], [...] i części działki nr [...] we wnioskach historycznych o płatności w latach poprzedzających rok 2020 przez poprzednich posiadaczy gruntów oraz brak ww. działek w bazie referencyjnej ARiMR świadczy o ich nieużytkowaniu rolniczym i niespełnianiu definicji TUZ zawartej w przepisie art. 4 ust. 1 lit. h. Skarżący zawnioskował o: - uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej wniosek Skarżącego, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, - zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą popierać przedstawione wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I z dnia 22 kwietnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ze względu na brak zgody wszystkich stron postępowania sądowoadministracyjnego na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. O terminie posiedzenia niejawnego, wyznaczonego na dzień 25 maja 2022 r., oraz o możliwości przedłożenia Sądowi dodatkowego stanowiska w sprawie poinformowano strony w dniach – 25.04.2022 r. (organ), 27.04.2022 r. (Skarżący). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Pomoc (płatność) jest przyznawana na wniosek producenta rolnego, co wynika z art. 22 uPROW. Organ przyznaje płatność w drodze decyzji administracyjnej (art. 26 ust. 1 uPROW). Jednak wydanie decyzji jest poprzedzone weryfikacją wniosku, polegającą na konfrontacji treści wniosku z przepisami regulującymi zasady przyznawania płatności. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta jest w art. 16 § 1 Kpa. Zgodnie z ww. przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem sporu w sprawie jest ocena, czy w sprawie zaistniały podstawy do zmiany decyzji ostatecznej Kierownika z dnia 26 lutego 2021 r. jako decyzji ostatecznej w rozumieniu ww. przepisu. W niniejszej sprawie Skarżący złożył wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a./ art. 155 kpa. W ocenie Sądu, z uwagi na wybrany przez Skarżącego tryb w postaci zmiany decyzji ostatecznej, prawidłowo organ I instancji orzekał na podstawie art. 155 Kpa. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musi być uzasadniona względami celowości, mieszczącymi się w założeniach interesu strony. Kryterium powyższej oceny powinno być zatem zawsze występowanie w konkretnej sprawie względów natury celowościowej. Należy również pamiętać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Oznacza to, że organ wydając decyzję w oparciu o art. 155 k.p.a. rozważa przesłanki zmiany decyzji ostatecznej wynikające z ww. przepisu. W niniejszej sprawie Wnioskodawca wnosząc o zmianę decyzji ostatecznej w przedmiocie płatności RŚK na 2020 rok wskazał, że dokonane przez organ wykluczenie 3,88 ha zadeklarowanych do wsparcia z tytułu realizacji wariantu 5.5 było niezasadne w świetle ustaleń poczynionych przez eksperta przyrodniczego, który sporne grunty zakwalifikował jako spełniające wymogi działania w ramach wariantu 5.5. Z kolei przesłanką odmowy zmiany decyzji ostateczniej stało się stwierdzenie organu, że analiza "danych historycznych" w odniesieniu do gruntów, o uznanie których za trwałe użytki zielone wnosił Wnioskodawca, prowadziło do konstatacji, iż nie były one deklarowane do płatności w latach poprzedzających rok 2020. Działki ewidencyjne nr [...] nie były w ogóle umieszczane w jakichkolwiek wnioskach od 2007 r., co oznaczało, w ocenie Dyrektora, iż były wyłączone z rolniczego użytkowania. W przypadku działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], w latach 2016-2018, do płatności deklarowane były inne ich fragmenty, niż zgłoszone w 2020 r. przez Stronę. Co więcej, posiadacz tych gruntów kwalifikował je na przestrzeni tych lat jako nieużytki. Podstawą rozstrzygnięcia organów było stwierdzenie, że nie stanowią one trwałego użytku zielonego w rozumieniu wspólnotowej definicji takiej formy użytkowania. W skardze Skarżący kwestionował m.in. naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 lit. h. rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że brak deklarowania działek [...], [...], [...] i części działki nr [...] we wnioskach historycznych o płatności w latach poprzedzających rok 2020 przez poprzednich posiadaczy gruntów oraz brak ww. działek w bazie referencyjnej ARiMR świadczy o ich nieużytkowaniu rolniczym i niespełnianiu definicji TUZ zawartej w przepisie art. 4 ust. 1 lit. h. rozporządzenia nr 1307/2013. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że definicja terminu trwałych użytków zielonych od 1 stycznia 2014 r. - na mocy artykuł 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi, że: "Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: [...] h) "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane dalej łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu". Przepis ten, zmieniony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 13 grudnia 2017 r. nr 2017/2393 (Dz.Urz.UE.2017.L.350.15), w 2020 r. miał następujące brzmienie: "Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: [...] h) "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone: (i) gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub (ii) gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu". W swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wielokrotnie zajmował się kwestią wykładni definicji trwałych użytków zielonych, m.in. w wyroku C-152/09 z dnia 11 listopada 2010 r., w którym ocenił istnienie związku przyczynowego pomiędzy zmianą sposobu użytkowania z gruntu ornego na trwałe użytki zielone w programie rolnośrodowiskowym, czy w wyrokach C-341/17 P z dnia 15 maja 2019 r. i C-252/18 P z dnia 13 lutego 2020 r., w których dokonał oceny, czy to rodzaj roślinności powierzchni użytków rolnych (występowanie roślin drzewiastych i krzewów) jest decydującym kryterium dla zaliczenia do trwałych użytków zielonych, czy też faktyczne przeznaczenie tej powierzchni działalności rolniczej, jako typowej dla celów trwałych użytków zielonych. Natomiast, w wyroku C-61/09 z dnia 14 października 2010 r., w którym sporna była kwestia uwzględnienia pewnych gruntów przy ustalaniu uprawnień rolnika do płatności w ramach systemu płatności jednolitych, Trybunał stwierdził, że: "Artykuł 44 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 Rady z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia [...] powinien być interpretowany w ten sposób, że nie stoi na przeszkodzie uznaniu za kwalifikujący się do objęcia pomocą gruntu, który jest wprawdzie używany także do celów rolniczych, ale służy głównie zachowaniu krajobrazu i ochronie przyrody. Ponadto fakt, że rolnik podlega instrukcjom organu administracji odpowiedzialnego za ochronę przyrody, nie pozbawia rolniczego charakteru działalności, która odpowiada definicji zawartej w art. 2 lit. c) wymienionego powyżej rozporządzenia.". Trybunał przypomniał w tym orzeczeniu - odwołując się do wyroku z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie CC-428/07 Horvath - że ochronę środowiska, która stanowi jeden z podstawowych celów Unii Europejskiej, należy postrzegać jako cel będący elementem wspólnej polityki rolnej (pkt 39) oraz, że sprzeczne byłoby, gdyby grunt rolny przestał kwalifikować się do objęcia pomocą w sytuacji, gdy jest on wykorzystywany do celów zachowania krajobrazu i ochrony przyrody (pkt 40), dlatego uznał, że okoliczność, iż grunt służy w przeważającej mierze ochronie przyrody i zachowaniu krajobrazu, nie pozbawia tego gruntu charakteru rolnego w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, jako że w takim przypadku grunt jest faktycznie wykorzystywany jako grunt orny lub jako pastwisko (pkt 41). Z przywołanej regulacji prawnej oraz wskazanego orzecznictwo TSUE wynika, że zmiany wprowadzane w sposobie uprawy gruntów wykorzystywanych rolniczo, nie w każdym przypadku skutkują koniecznością traktowania ich już jako pozbawionych charakteru TUZ, gdyż nie każde zmiany są płodozmianem. Jak wskazano w wyroku C-152/09 z dnia 11 listopada 2010 r., przeznaczenie gruntu ornego na trwałe użytki zielone w programie rolnośrodowiskowym, czy też, jak wywiedziono w wyroku C-61/09 z dnia 14 października 2010 r., używanie gruntów rolnych do celów rolniczych w sposób służący głównie zachowaniu krajobrazu i ochronie przyrody, nie stanowi płodozmianu. Te orzeczenia były podstawą do nowelizacji definicji TUZ, tak więc aktualnie (w 2020 r.) - co do zasady - zaoranie, czy porastanie łąk i pastwisk drzewami i krzewami, nie pozbawia ich charakteru TUZ. Jednak z regulacji tej oraz orzecznictwa TSUE wynika, że zmiany takie mają obejmować grunty rolne użytkowane rolniczo. Nadto, wskazać należy, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo- klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.) wprost odwołuje się do definicji wspólnotowej, zawartej w tym przepisie, stanowiąc w § 12 ust. 7 pkt 1), że płatność w wariantach pakietu 5. jest przyznawana wyłącznie do trwałych użytków zielonych, na których występują siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia. W ocenie Sądu, prawidłowo, w kontekście powyższych uwag, stwierdził organ, że organy Agencji nie podważają tego, iż ekspert przyrodniczy odkrył obecność tego rodzaju siedlisk przyrodniczych na spornych działkach (oświadczenie eksperta przyrodniczego z dnia 14 września 2020 r.), lecz z przyczyn formalnoprawnych nie można ich uznać za użytki zielone o trwałym charakterze, co skutkuje konicznością wykluczenia ich z płatności i uznania za przedeklarowanie podlegające karom administracyjnym. Mając na uwadze powyższe uwagi, należy wskazać, że z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy obu instancji wynika, w sprawie nie zaistniały podstawy do zmiany decyzji ostatecznej z dnia 26 lutego 2021 r. Wbrew zarzutom skargi, organy obydwu instancji stwierdziły w sprawie, iż sporne grunty Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w sprawie, że skoro działki ewidencyjne nr [...] i [...] nie były w ogóle umieszczane w jakichkolwiek wnioskach od 2007 r., oznaczało to, iż były wyłączone z rolniczego użytkowania, a w przypadku działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], w latach 2016-2018, do płatności deklarowane były inne ich fragmenty, niż zgłoszone w 2020 r. przez Stronę a ponadto posiadacz tych gruntów kwalifikował je na przestrzeni tych lat jako nieużytki. Wnioskodawca nie wskazał we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej innych okoliczności wskazanych w przepisie art. 155 k.p.a. mogących mieć wpływ na jej zmianę, to uzasadniona była orzeczona odmowa zmiany decyzji ostatecznej. Nieuzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 27 ust 1 pkt 1 i 2 uPROW oraz art. 10 § 1 k.p.a. W art. 4 uPROW przyjęto jako zasadę, że (...) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że uPROW stanowi inaczej. Ograniczenia w stosowaniu k.p.a. zawarte są w art.27 uPROW, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie (ust.1): 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2 art. 27). Przepis art. 27 uPROW modyfikuje zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co wynika z przytoczonych przepisów uPROW. Przepisy powyższe ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. w art. 77 k.p.a. Zasada ta stanowi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej w ramach PROW obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a.. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 Kpa), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa). Zatem, uznając, że postępowanie zostało przeprowadzone w zakresie wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięć w sprawie, za nieuprawnione należało także ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. 10 § 1 k.p.a., jak również art. z art. 27 ust. 1 uPROW. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym nie doszło do takich naruszeń prawa, które wymagałyby uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o co wnioskował Skarżący w złożonej skardze. Mając na uwadze podniesione okoliczności - na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.