I SA/Sz 1410/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 25 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji dotyczącej rozłożenia spłaty zaległości na raty I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2014 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403; zwana dalej: "u.u.s.r."), Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 11 sierpnia 2014 r. znak:[...] , którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia 25 października 2013 r. o rozłożeniu D. B. na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że zapadła ona w następującym stanie sprawy. D.B. (zwana dalej "Stroną" bądź "Skarżącą"), począwszy od roku 2002 r., wielokrotnie zwracała się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwany dalej "Organem" bądź "Prezesem KRUS") z wnioskami o przyznanie ulg w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Organ niejednokrotnie przychylał się do wniosków Strony, m.in. rozkładając na raty spłatę przedmiotowych należności, jednakże - z uwagi na niewywiązywanie się przez Stronę z obowiązku płacenia rat - zawierane układy ratalne były zrywane. W dniu 8 października 2013 r. Strona wystąpiła do Organu z kolejnym wnioskiem o rozłożenia na raty zaległości w spłacie składek na ubezpieczenie społeczne rolników, uzasadniając wniosek trudnościami w spłacie i złą sytuacją materialną, uniemożliwiającą jej jednorazową spłatę. Organ uwzględnił wniosek Strony i decyzją z dnia 25 października 2013 r. znak: [...], orzekł o rozłożeniu na raty spłaty zaległości w kwocie łącznej [...] zł, powstałych w okresie od pierwszego kwartału 1999 r. do czwartego kwartału 2002 r., przyjmując spłatę przez Stronę należności w układzie ratalnym w [...] ratach w okresie od 30 listopada 2013 r. do 28 lutego 2028 r. w równej wysokości po [...] zł miesięcznie, z wyjątkiem pierwszej raty w wysokości [...] zł miesięcznie. W czerwcu 2014 r., w toku analizy spłaty przedmiotowych należności i wniosków Strony, Organ ujawnił brak wpłat raty nr 5-7 i kolejnej nr 8, dla której termin płatności upłynął w dniu 30 czerwca 2014 r. Jednocześnie, pismem z 27 czerwca 2014 r., Organ wezwał Stronę do ich ostatecznego uregulowania w terminie do 10 lipca 2014 r. pod rygorem zerwania układu ratalnego i dochodzenia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Strona nie dokonała spłaty należności, jak również nie wpłaciła kolejnej raty nr 9. W tym stanie sprawy, decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r., Organ stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 25 października 2013 r., z uwagi na niedotrzymanie przez Stronę warunków zawartego układu ratalnego. Przywołując brzmienie art. 41a ust. 5 u.u.s.r., Organ stwierdził, że kwota niezapłaconych składek wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin płatności, stała się wymagalna. Na skutek złożonego przez Stronę wniosku z dnia 20 sierpnia 2014 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, Organ wydał decyzję z dnia 25 września 2014 r., którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 11 sierpnia 2014 r., podtrzymując stanowisko i argumentację w niej zawarte. Organ wyjaśnił również, że w związku z zawieranymi układami ratalnymi termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ulegał zawieszeniu, wobec czego zaległości za okres od 1999.1 kwartał do 2002.4 kwartał nie uległy przedawnieniu i są w dalszym ciągu wymagalne. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Prezesa KRUS z dnia 25 września 2014 r., wnosząc o (cyt.) "stwierdzenie niezgodności z prawem wydanych decyzji i zobowiązanie pozwanego do zwrotu wyegzekwowanego świadczenia". W uzasadnieniu Skarżąca podniosła szereg zarzutów, w tym: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podejmowanie przez organ działań niezgodnych z prawem, naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., niewykonanie wyroków sądów administracyjnych, niedoręczenie decyzji i uchybienia w odniesieniu do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o uwzględnienie skargi z przyczyn innych niż merytoryczne i uchylenie decyzji z dnia 25 września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 11 sierpnia 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwana "p.p.s.a.") w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Uzasadniając swój wniosek, Organ wskazał na nieprawidłowości zaistniałe przy wydaniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa KRUS decyzji w sprawach o zastosowanie ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników prowadzone jest w oparciu o przepisy k.p.a., o czym stanowi art. 180 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 u.s.u.r. i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; zwana dalej: "u.s.u.s."). Na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 52 ust. 1 u.u.s.r. od decyzji w sprawach o zastosowanie ww. ulgi stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, a więc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.; do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Stosownie zaś do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwestia stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w przypadku rozpoznawania sprawy na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (na gruncie rozpoznawanej sprawy również w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 52 ust. 1 u.u.s.r.) była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W ostatnim czasie, pod wpływem uchwał poruszających tę problematykę w odniesieniu do konkretnych organów administracji i w określonym stanie prawnym (vide uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, Lex nr 579940; 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, Lex nr 1271759), wykształciło się stanowisko, które Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie do pracownika, który jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu (w tym organu jednoosobowego), lecz nie jest jego piastunem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej w sprawie decyzji, gdyż - zgodnie z art. 41a w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. - organem uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie przyznawania ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników jest Prezes KRUS. Osoba sprawująca funkcję Prezesa KRUS jest więc piastunem tego organu administracji publicznej. W ramach działalności orzeczniczej Prezes KRUS może działać osobiście lub upoważniać pracowników KRUS do działania w jego imieniu, co wynika z art. 36 ust. 2 u.u.s.r. W konsekwencji, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 52 ust. 1 u.u.s.r. znajduje zastosowanie powołany art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w odniesieniu do pracowników KRUS upoważnionych przez Prezesa KRUS do załatwiania spraw wskazanych w art. 41a u.u.s.r. W orzecznictwie podkreśla się, w szczególności w powołaniu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. o sygn. akt II GPS 2/06 (Lex nr 235169), że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W wyniku złożenia tego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. Uznając więc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędne, zbliżone do obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, standardy ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych niewątpliwie należy obiektywizm i bezstronność, co nakazuje, by przy dwukrotnym rozpoznawaniu tej samej sprawy, dążyć do tego, aby była ona badana przez inny skład osobowy. Ewentualne wyłączenie pracownika organu pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wypływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji. W tym miejscu warto również odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (Lex nr 467043), w którym Trybunał uznał, że zawsze, gdy dochodzi do rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. należy ocenić, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Trybunał wskazał przy tym, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Chodzi zatem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (vide: W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Trybunał podkreślił również, że w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa KRUS brał udział ten sam pracownik. Pod decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r. widnieje podpis Głównego Specjalisty R.K. , który następnie - działając z upoważnienia Prezesa KRUS - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał decyzję z dnia 25 września 2014 r. Okoliczności te świadczą o tym, że wskazana osoba brała udział zarówno w czynnościach postępowania administracyjnego, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Mając na uwadze powyższe, należało zatem uznać, że podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 52 ust. 1 u.u.s.r., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – zaskarżoną decyzję uchylić. W związku z tym, że wskazana wadliwość odnosiła się wyłącznie do zaskarżonej decyzji, Sąd nie uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego - z powyższych przyczyn - decyzji jej poprzedzającej (z dnia 11 sierpnia 2014 r.). Oznacza to również, że Sąd nie oceniał zasadności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przyznania ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, wobec czego argumentacja podniesiona przez Skarżącą w skardze może być ponowiona w dalszym postępowaniu przed organem administracji. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazuje, aby organ rozpoznając sprawę ponownie zapewnił jej rozpoznanie bez udziału pracowników biorących udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 11 sierpnia 2014 r. Reasumując, z uwagi na wskazane powyżej uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.