I SA/Sz 161/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. oddala skargę. A. S. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") wniosła skargę na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR") z 27 grudnia 2021 r. o nr 9016.2021.004125.6400 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Powyższą decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownik Biura") z 28 kwietnia 2021 r. w sprawie odmowy przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Jako podstawę prawną wydanych decyzji Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 j.t. ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE nr L347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.; dalej: "rozporządzenie 1306/2013"), jak również –art. 15 ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2020.1341 j.t.; dalej: "ustawa o płatnościach"). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020, obejmujący swym zakresem m.in. jednolitą płatność obszarową, płatność na zazielenienie, płatność dodatkową oraz płatność do powierzchni upraw pomidorów. We wniosku Strona zadeklarowała rolnicze użytkowanie 2 działek rolnych o łącznej powierzchni 54,88 ha, w całości z ekologiczną uprawą pomidorów. W okresie od 8 do 17 lipca 2020 r. grunty Strony zostały poddane kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wnioskodawczyni została powiadomiona o zaplanowanej inspekcji w dniu jej rozpoczęcia. W toku kontroli inspektorzy terenowi Agencji stwierdzili na całości areału obecność ugoru. Strona nie uczestniczyła w czynnościach. Raport pokontrolny (nr dokumentu 9016-00000002847/20) został przesłany Stronie i doręczony 30 lipca 2020 r. W okresie pomiędzy 9 lipca a 07 października 2020 r. grunty Strony zostały poddane kontroli na miejscu w zakresie działania "Rolnictwo ekologiczne". Wnioskodawczyni została powiadomiona o zaplanowanej inspekcji w dniu jej rozpoczęcia. W toku kontroli inspektorzy terenowi Agencji stwierdzili obecność nieowocującej uprawy pomidora na obu ujętych we wniosku działkach rolnych. W toku kontroli sfotografowano m.in. dokumentację wskazującą na dokonanie przez Stronę dostawy 130 kg pomidorów na rzecz FHU P. M. G.. Okazano im także skrzynię z pomidorami, rzekomo pochodzącymi z działek Strony. W kontroli uczestniczył działający, w imieniu Wnioskodawczyni, M. G.. Raport pokontrolny (nr dokumentu 9016-00000002904/20) został przesłany Stronie i doręczony 3 listopada 2020 r. Pismem datowanym na 16 grudnia 2020 r. Strona wniosła zastrzeżenia do ustaleń pokontrolnych. W szczególności wskazała, że z uwagi na trudne wschody spowodowane aurą nie było możliwe skuteczne mechaniczne zwalczanie chwastów. Późne wschody wysianych pomidorów miały przynieść skutek w postaci braku możliwości prowadzenia zabiegów, albowiem sadzonki pomidora były zbyt małe, a pogoda sprzyjała szybkiemu wzrostowi chwastów, co miało zostać stwierdzone "w pierwszej kontroli". W związku z powyższym 16 lipca 2020 r. Strona miała podjąć decyzję o przesianiu plantacji. Wschody przesianych pomidorów miały być bardzo dobre, zaś uzyskana obsada 50/60 tys. roślin na hektar. Zebranie małej ilości pomidorów miało być wynikiem intensywnych wirusów i zaraz. 1 kwietnia 2021 r, Kierownik Biura Powiatu Wałeckiego Agencji wystąpił do M. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą FHU P. , z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów w związku ze zobowiązaniem w zakresie odbioru, zapłaty i przetworzenia pomidorów, jakie podjął na podstawie umowy kontraktacji zawartej m.in. ze Stroną. W szczególności organ wystąpił o wskazanie czy odbiór został dokonany, a jeśli tak, to w jakiej dacie oraz o przedłożenie dokumentów potwierdzających dostawy. Pismem z 7 kwietnia 2021 r. S. G. – współmałżonka M. G. - poinformowała Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR, że M. G. nie zamieszkuje pod adresem, jaki podał rejestrując się w ewidencji producentów rolnych Agencji, będącym również ujawnionym w rejestrach urzędowych adresem jego działalności gospodarczej, prowadzonej pod firmą FHU P. . Postanowieniem nr 3/2021 z 15 kwietnia 2021 r. organ I instancji dopuścił w postępowaniu dokumenty z odrębnego postępowania w sprawie przyznania tej samej wnioskodawczyni płatności na rok 2019. W szczególności były to decyzje nr 9016.2020.189/M.6400, 9016.2020.190/M.65120 i 9016.2020. 191/M.65110 wydane 30 listopada 2020 r. przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, jako organ odwoławczy, utrzymujące w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego Agencji, odmawiające przyznania Stronie płatności - odpowiednio - w zakresie systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na rok 2019. Podstawą dla odmowy przyznania wsparcia było w każdym z tych przypadków stwierdzone stworzenie przez Wnioskodawczynię sztucznych warunków do uzyskania płatności. 28 kwietnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR wydał decyzję nr 0315-2020-001120, na mocy której odmówił przyznania Stronie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że 28 kwietnia 2021 r., w ramach odrębnego postępowania, wydał decyzję nr 0315-2020-001118 w sprawie odmowy przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z uwagi na stwierdzone stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności. Wskazawszy na powyższe organ I instancji przywołał regulację art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Opierając się o powyższe unormowanie Kierownik Biura Powiatu Wałeckiego Agencji uznał, że Strona utraciła prawo do jakichkolwiek form wsparcia w ramach sektorowego prawodawstwa rolnego, w tym do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). 14 maja 2021 r. Strona wniosła odwołanie m.in. od decyzji nr 0315-2020-001120. W treści swojego pisma nie podniosła żadnych zarzutów pod adresem powyższego rozstrzygnięcia. Rozpatrując wniesione przez Stronę odwołania, Dyrektor ARiMR 27 grudnia 2021 r. wydał decyzję nr 9016.2021.004125.6400, na mocy której utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie Organ wskazał, że Strona10 czerwca 2020 r. zawarła ze swoim znajomym - M. G., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą FHU P. , umowę kontraktacji pomidorów. Zgodnie z jej treścią Strona zobowiązała się do prowadzenia uprawy pomidora na powierzchni 54,88 ha i dostarczenia z niej plonu w rozmiarze 18,50 t. Zgodnie z zapisami dokumentu Przyjęcie zewnętrzne (PZ) nr PZ2 z 02 października 2020 r., sfotografowanego podczas kontroli na miejscu w zakresie działania "Rolnictwo ekologiczne", wielkość dostarczonego do FHU P. plonu handlowego ze wskazanych powyżej 54,88 ha miała wynieść zaledwie 130 kg (0,13 t). Zgodnie z wiedzą organu II instancji, pozyskaną w toku postępowania w sprawie wniosku Strony o przyznanie płatności na rok 2019 z korespondencji prowadzonej ówcześnie z Zachodniopomorskim Ośrodkiem Doradztwa Rolniczego w B. , wydajność udatnych, prowadzonych zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowych upraw pomidorów waha się od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Pozwala to na oszacowanie średniego plonu z upraw tego rodzaju na 55 t/ha. Przyjmując - zgodnie z odnośnymi wyjaśnieniami przedstawionymi przez ZODR- ze plenność ekologicznych upraw pomidora będzie o 20-30% mniejsza, niż w przypadku upraw konwencjonalnych, średni plon z 1 ha uprawy ekologicznej wynosi (organ przyjął korzystniejszą dla Strony wielkość obniżki plenności, tj. 30%). Zestawiając zapisy wskazanej powyżej umowy kontraktacji z danymi odnośnie plenności upraw pomidorów gruntowych, pochodzącymi z opracowania przygotowanego przez ZODR, a przeciętnym plonem uzyskiwanym przez plantatorów pomidora, prowadzących racjonalnie założoną i utrzymywaną uprawę o charakterze przemysłowym, Organ stwierdził, że Strona, wpisując do umowy dostarczenie 18,5 t pomidorów - "zakontraktowała" ze swoim znajomym de facto uprawę z powierzchni ok. ok. 0,48 ha. Zważywszy na powyższe oraz na brzmienie odnośnych regulacji, zgodnie z którymi płatność do pomidorów przysługuje do powierzchni uprawy ujętej w umowie kontraktacji, Organ stanął na stanowisku, że umowa ta - z uwagi na absolutnie nieracjonalny stosunek powierzchni wskazanego w niej areału uprawy pomidora do zaplanowanego plonu z niego - stanowi formę obejścia prawa, celem uzyskania nienależnej płatności do areału nie służącego produkcji pomidorów. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że uprawa pomidora, założona w 2020 r. przez Stronę prowadzona była w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej agrotechniki, co uniemożliwiło uzyskanie jakiegokolwiek godnego uwagi plonu. Kontrole przeprowadzone na gruntach Strony wykazały, że stan rozwoju roślin, obecność których stwierdzono we wrześniu i październiku, nie dawał nadziei na uzyskanie plonu. Ewidentnym jest także, że siew został dokonany poza jakimkolwiek terminem agrotechnicznym przewiedzianym dla upraw pomidora i nie w bezpiecznych, kontrolowanych warunkach szklarni czy tunelu foliowego (gdzie produkuje się siewki, pikowane już w późniejszym stadium rozwoju na polu), ale wprost w grunt. Z punktu widzenia prawidłowej agrotechniki zastosowany sposób uprawy gwarantował - przy równoczesnym braku, zabiegów odchwaszczających i nie zastosowaniu jakiegokolwiek systemu irygacyjnego – fatalną plenność uprawy. Oczywistym jest zatem, zdaniem Organu, że założenie uprawy pomidora przez Stronę nie miało służyć uzyskaniu racjonalnego plonu, ale stworzeniu formalnego pretekstu, umożliwiającego wystąpienie o bardzo wysokie płatności do powierzchni upraw tej rośliny. O zasadności wyrażonego powyżej przekonania Organu o prowadzaniu przez Stronę uprawy pomidora jedynie w celu pozyskania niezasadnie - w stosunku do faktycznego poziomu jej plenności - wysokich dopłat świadczy też stosunek kosztów poniesionych na zakup nasion w stosunku do przychodu ze sprzedaży pomidorów. Zgodnie z fakturami za zakup nasion pomidora, przedstawionymi inspektorom terenowym w toku kontroli w zakresie działania "Rolnictwo ekologiczne", koszt nabycia materiału siewnego w roku 2020 wynosił [...] PLN. Za dostarczone przez siebie plony Strona miała trzymać jedynie [...] PLN (brutto). Podstawą faktyczną decyzji obu organów Agencji było więc stwierdzenie, że Strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności w ramach sektorowego wsparcia dla rolnictwa. Organ odwoławczy uznał, że z materiału dowodowego sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż Strona dopuściła się w 2020 r. stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności do upraw pomidorów, co z uwagi na brzmienie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wiąże się z koniecznością odmowy przyznania jakichkolwiek płatności sektorowych z tytułu wniosków na 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiedzionej na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia, 2. przeprowadzenie dowodu z opinii Biegłego Sądowego z Dziedziny Rolnictwa mgr inż. Z. K. co do faktu spełnienia przez Skarżącą przesłanek do uwzględnienia jej wniosków o płatności, 3. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98 (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE L. 2013.347.549) przez błędną jego wykładnię tj. uznanie, że Skarżąca stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści sztucznie, sprzecznie z celami prawodawstwa. 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: I. art. 6 K.p.a, art. 7, 7a K.p.a., art. 8 K.p.a., 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na tym, iż organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego zebranego w sposób dowolny, a mianowicie w zakresie ustaleń poczynionych przez organ poprzez wywiedzenie stanowiska w zakresie nieprawidłowości dokonanych przez Skarżącą w trakcie upraw pomidora na podstawie korespondencji prowadzonej z Zachodniopomorskim Ośrodkiem Doradztwa Rolniczego w B. , bez powołania rzetelnej opinii biegłego w tym zakresie, co stanowi naruszenie przepisów, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej – wyznaczonemu przez nią biegłemu mgr inż. Z. K. zapoznanie się z materiałem sprawy w trakcie biegu ustawowego terminu do sporządzenia niniejszej skargi, argumentując to tym, iż organ nie ma akt, czym zostało naruszone prawo do informacji stronie oraz zasada bezpośredniości, III art. 75 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pełny oraz dołączenie dokumentów z postępowania toczącego się z wniosku Skarżącej za rok 2019 i wywodzenie z tych informacji jako aktualnych na rok 2020. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) Przewodnicząca Wydziału I, sprawę I SA/Sz 163/21skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137, dalej "P.p.s.a") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszaniem prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Organu odwoławczego z w przedmiocie: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na działkach ewid. nr [...] i [...] o powierzchni 54,88 ha oraz uprawy pomidorów w wariancie 8.1. Kluczowa dla rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. sprawy jest ocena, czy w okolicznościach sprawy organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy do odmowy przyznania Skarżącej płatności sektorowych objętych wnioskami z 2020 r. Organy ARiMR uznały, że skoro Skarżąca podjęła działania polegające na zadeklarowaniu do płatności strukturalnych uprawy pomidorów prowadzonej niezgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowej (właściwej dla takich upraw), oraz zawarła z Kontraktującym umowę niezgodną z ustawowymi wymaganiami, doszło do stworzenia sztucznych warunków sprzecznych z celami prawodawstwa sektorowego w celu uzyskania płatności. W konsekwencji utraciła ona automatycznie prawo do uzyskania wszelkich form wsparcia, tj. płatności bezpośrednich, płatności ONW i płatności ekologicznych. Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania (K.p.a.) oraz przepisów prawa rozporządzenia nr 1306/2013;). W istocie zarzuty sprowadzają się do niezastosowania lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa procesowego oraz wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Naruszenia te skutkowały odmową przyznania wnioskowanego wsparcia pomimo, że Skarżąca nie współuczestniczyła w tworzeniu sztucznych i niezgodnych z celami systemu warunków dla uzyskania płatności. Skarżąca podkreśliła, że organy ARiMR nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości związanych z prowadzeniem przedmiotowej uprawy pomidorów w ramach jej gospodarstwa rolnego. Tym samym, w oparciu o niepełny i subiektywnie oceniony materiał dowodowy doszło do stwierdzenia, że działania Skarżącej miały na celu wyłącznie uzyskanie płatności. Na wstępie wskazać należy, że tut. Sąd w analogicznym stanie faktycznym i prawnym rozpoznał sprawę prawidłowości pozbawienia Skarżącej płatności na 2019 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 140/21). Wyrokiem tym Sąd oddalił skargi Skarżącej na decyzje wydane w toku obsługi wniosku na rok 2019, a skarga kasacyjna skarga kasacyjna wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku została oddalona (vide wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 916/21). Skład orzekający w ww. sprawie uznał m.in., że słusznie WSA zaaprobował pogląd organów administracji o zaistnieniu w okolicznościach faktycznych sprawy sztucznych warunków do przyznania płatności. W ocenie NSA działania Skarżącej skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania. Ww. ocena dokonana przez sądy administracyjne obu instancji są w pełni przekładalne na realia niniejszego postępowania i tut. Sąd podziela je w całej rozciągłości. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 - 4 i ust. 3 u.p.s.w.b. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podobnie kwestię stosowania przepisów K.p.a. (na gruncie spraw dot. ONW i płatności ekologicznej) reguluje art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2020.217 ze zm.; dalej: "u.w.r.o.w."). Zgodnie z tym przepisem – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 27 u.w.r.o.w. - w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy: udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2). Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (por. wyrok NSA z 29 października 2020 r., I GSK 268/18). Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Z przytoczonych przepisów wynika, że K.p.a. jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie, tj. rolniku składającym wniosek. Organ I instancji mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiających przyznania przedmiotowych płatności. Zdaniem Sądu, postępowanie przeprowadzone przez organy ARiMR w ww. zakresie odpowiada wymogom proceduralnym, w tym wobec braku stosownego żądania Skarżącej co do udziału w sprawie. Organy ARiMR mimo ciężaru dowodu rozłożonego w sposób ww. opisany, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiających przyznania wszystkich wnioskowanych płatności. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania i załączenia do akt sprawy z dokumentów dotyczących postępowania za 2019 r. wskazać należy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu organy obydwu instancji nie naruszyły tych zasad. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazać należy, że zasady i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oraz płatności ekologicznej uregulowane zostały zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego. Podstawą normatywną przyznania wsparcia w ramach wnioskowanych przez Skarżącą płatności jest u.p.s.w.b. - (w zakresie JPO), u.w.r.o.w. - (w zakresie płatności ONW i płatności ekologicznej) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364 ze zm.) - (w zakresie płatności ONW) i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm.) - (w zakresie płatności ekologicznej). Ponadto znaczenie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L 1995 Nr 312, str. 1) - dalej: "rozporządzenie nr 2988/95", rozporządzenia nr 1306/2013 i rozporządzenia 1307/2013, które stanowią wspólną podstawę unijną dla przedmiotowych płatności. Sąd zwraca uwagę na możliwość wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę przyznania płatności sektorowych (w tym objętych wnioskami Skarżącej) Do sytuacji takiej może dojść, gdy organ ARiMR ustali, że producent rolny dopuścił się nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 - nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Stwierdzenie przez organ ARiMR zaistnienia nieprawidłowości, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 skutkuje brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści, np. w przypadku sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści (płatności). Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 - działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Natomiast w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 - bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ze stanu sprawy wynika, że Skarżąca nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem w sprawie regulacji art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę Sąd, nie może pominąć powołanego wyżej przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, który powołany jest przez organ I instancji. Przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jak wskazano wyżej jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., I GSK 1108/20 oraz orzeczenia tam wymienione). Sąd podziela także, za orzeczeniem NSA, wnioski wynikające z uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego orzeczenia TSUE wskazał, że organ dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy rozstrzygnięcia dotyczące przedmiotowych płatności oparł na ustaleniach, z których wynika, że działania Skarżącej skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania. W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organy ARiMR musiały (i dokonały tego) przeprowadzić analizę całego zgromadzonego materiału dowodowego. Zwrócić należy uwagę na ustalenia Organu I instancji, zgodnie z którymi formalnie zadeklarowana we wnioskach o płatność uprawa pomidorów prowadzona była przez Skarżącą, jednak faktycznie jej działania związane były ze sztucznym podziałem gospodarstwa należącego do M. G.. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że okoliczności te nie zostały w wystarczającym zakresie wyjaśnione. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko Organu odwoławczego w ww. zakresie było słuszne. Ponadto stan sprawy nie pozwalał na uznanie Skarżącej za podmiot organizujący sztuczne warunki w zakresie podziału gospodarstwa rolnego dla pozyskania korzyści. Niemniej jednak materiał dowodowy sprawy pozwolił organom ARiMR na prawidłowe stwierdzenie, że warunki wymagane do zyskania wnioskowanych płatności zostały przez Skarżącą sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa sektorowego. Z materiału dowodowego sprawy wynika również, że Organ I instancji podjął próbę wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sposobu zarządzania i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez Skarżącą. Sąd dostrzega ponadto poczynione z inicjatywy Organu odwoławczego ustalenia faktyczne dotyczące rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym, a faktycznie osiągniętym przez Skarżącą z areału zadeklarowanego we wnioskach o płatność. Skarżąca bowiem zobowiązała się do prowadzenia uprawy pomidorów na powierzchni 54,88 ha i dostarczenia z niej plonu w rozmiarze 18,5 t. Tymczasem z ustaleń Organów wynika, że wielkości plonu dostarczonego w 2020 r. do Kontraktującego wyniosła jedynie 0,13 t. W tym zakresie prawidłowo uwzględniony został wynik kontroli na miejscu, co do stanu uprawy. Siew wprost w grunt, dokonany przez Skarżącą oznaczał, że uprawa będzie z założenia wysoce nieudatna. Zasadnie zatem uznał organ, że zastosowanie tej szczególnej odmiany oraz brak jakichkolwiek zabiegów odchwaszczających wskazują, że miała ona nie tyle służyć uzyskaniu racjonalnego plonu, co stworzyć formalny pretekst umożliwiający wystąpienie o płatności do powierzchni upraw pomidorów. Nie umykają uwadze Sądu podjęte przez Organ odwoławczy ustalenia, zgodnie z którymi przy prowadzeniu prawidłowej agrotechniki gruntowej właściwej dla uprawy pomidorów wydajność z analizowanego areału powinna wynieść od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Słusznie przyjęto na potrzeby przedmiotowej analizy, wartość średniego plonu z upraw tego rodzaju (tj. w oparciu wyjaśnienia złożone przez Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego). Zastosowana na potrzeby tej oceny korekta plonu w uprawie ekologicznej na poziomie 30% (obniżka plenności) w stosunku do upraw konwencjonalnych, pozwoliła na uśrednienie wyniku. W konsekwencji Organ odwoławczy przedstawił dane liczbowe (korzystne dla Skarżącej) potwierdzające, że plon z 1 ha uprawy ekologicznej wynosić powinien 38,5 t/ha. Ponadto z materiału dowodowego sprawy wynikał nieracjonalny stosunek kosztów poniesionych na zakup nasion w stosunku do przychodu ze sprzedaży pomidorów Kontraktującemu. Wszystkie wskazane zatem okoliczności związane z deklarowaną uprawą zasadnie uznał Organ za wskazujące, że wnioskowane przez Skarżącą wsparcie objęcia uprawy pomidora nie zapewnia wsparcia uprawy prowadzonej w związku z zapotrzebowaniem zgłaszanym przez przemysł przetwórczy. Mając powyższe na uwadze nie można zarzucić Organowi również naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie. Podstawą ich oceny może być wyłącznie prawidłowo ustalony przez organy ARiMR stan faktyczny sprawy. A ten, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i przyjęty został przez Sąd za podstawę wyroku (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), o czym była mowa. Sąd uznał, że podjęte przez Organ odwoławczy czynności były uzasadnione, a sposób przedstawienia wyniku analizy i związanych z nimi wniosków przekonujący. Organ odwoławczy przeprowadził, więc postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu. Wydanie decyzji opartych na ocenie zgromadzonego w sprawach materiału dowodowego odmiennej od oczekiwań Skarżącej, nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Przywołane w skardze przepisy art. 7, 7a, 8, 9, 10, 15, 77, 80 K.p.a. precyzują zasady ogólne - prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu, jak też nałożonego na organ administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie Organ odwoławczy rozpatrzył wyczerpująco cały materiał dowodowy, dokonał analizy i oceny tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w zaskarżonych decyzjach, w uzasadnieniach decyzji wskazano, jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie. Ponadto w zaskarżonych rozstrzygnięciach skorygowano błędy popełnione przez Organ I instancji. Odmienna ocena podnoszona przez Skarżącą nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wbrew zarzutom skargi Organ odwoławczy oparł się na ustaleniach Organu I instancji w zakresie stanu upraw pomidora poczynionych w toku kontroli na miejscu, osobę kontrahenta, stosunku powierzchni areału wskazanego w umowie kontraktacji do zaplanowanego plonu w oparciu o umowę kontraktacji i wniosku o płatności, daty siewu, kosztów zakupu nasion. Dodatkowo Organ odwoławczy uwzględnił wyjaśnienia Skarżącej podnoszone w toku postępowania. Ustalonego stanu faktycznego Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała. Wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. 107 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcia poddane analizie Sądu spełniały, także ww. warunki, stąd zarzuty skargi są nieuzasadnione. Organ odwoławczy przeprowadził, także prawidłowe postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zebrały i wnikliwie rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez Skarżącą i na podstawie jego całokształtu trafnie Organ odwoławczy ocenił okoliczności faktyczne, czemu dał wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. W szczególności wyjaśnił dlaczego Skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś sposób podejmowanych działań miał na celu wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Odnosząc się do załączonej do skargi opinii wskazać należy, że Sąd może przeprowadzić dowód z dokumentu na wniosek strony lub z urzędu o ile ma on charakter dowodu uzupełniającego i jego celem jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie określa o jaki dowód z dokumentu w sprawie chodzi, a więc urzędowy (art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 2014 r poz. 101 ze zm.; dalej: "k.p.c."), czy prywatny (art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 245 K.p.c.). Przedmiotem dowodu, który może przeprowadzić sąd administracyjny mogą być zatem dwa rodzaje dokumentów. W tej sprawie pisma nazwanego - opinia specjalisty, nie można traktować jako opinii biegłego albowiem nie została ona uzyskana w sformalizowanym postępowaniu a tylko na żądanie Skarżącej poza trybem urzędowym, co zresztą wynika z jej treści. Z pewnością złożona opinia nie ma waloru uzupełniającego, skoro w postępowaniu administracyjnym nie była sporządzona opinia biegłego. W orzecznictwie zwraca się zresztą uwagę na niedopuszczalność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w toku postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II FSK 1/10). Wskazuje się, że mając na uwadze treść art. 106 § 5 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż opinia biegłego zgodnie z treścią i systematyką art. 308 K.p.c., nie może być zaliczona do dokumentów. Natomiast w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a. przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym mogą być jedynie dokumenty. Przeprowadzenie więc dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym oznaczałoby obejście prawa ze skutkiem nieważności. Stąd wniosek Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii specjalisty nie mógł być uwzględniony. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.