I SA/Sz 17/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu z dnia [...] o nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor[...] , zaskarżoną decyzją z dnia 6 stycznia 2009 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika [...] z siedzibą w Z z dnia 5 maja 2008 r. nr [...] , w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok [...] dla [...] Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] r. do Biura[...] , wpłynął wniosek [...] o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok [...] Do płatności JPO zgłoszono działki rolne: A, B, C i D o powierzchni [...] ha, natomiast do płatności UPO działki rolne: A i C o powierzchni [...] ha. W związku ze stwierdzeniem niespójności działki C, strona złożyła w dniu 18 października 2007 r. korektę wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię działki C i dopisała działkę F. W dniu 7 lipca 2007 r. w Gospodarstwie przeprowadzona została kontrola na miejscu, którą objęto wszystkie zgłoszone do płatności działki. Kierownik [...] decyzją z dnia 5 maja 2008 r. odmówił wnioskodawcy przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i nałożył sankcję w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Organ stwierdził, że w wyniku kontroli na miejscu ustalono, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do JPO, a powierzchnią stwierdzoną, wynosi [...] ha, czyli więcej niż [...] Z tego powodu odmówiono płatności JPO i nałożono sankcję. W wyniku powyższego odmówiono również płatności UPO i nałożono sankcję. Nie zgadzając się z powyższym wniesiono odwołanie, w którym strona podniosła, że w składanym w toku postępowania wyjaśnieniu informowała, że ze względu na niekorzystne warunki pogodowe niezbędne zabiegi agrotechniczne zostały przeprowadzone w dniu 16 lipca 2007 r., czyli w terminie zgodnym z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. Niezasadne jest też, jej zdaniem, nieuznanie jako uprawnionego do dopłat uzupełniających poletka łowieckiego, na którym wysiano kukurydzę, a kontrolujący stwierdzili ugór. Jak wyjaśniono w odwołaniu kukurydza została zniszczona przez zwierzynę, a następnie, w dniu 12 lipca 2007 r., wysiano tam mieszankę rzepaku i rzepy ścierniskowej. Za wątpliwe strona uznała także zaklasyfikowanie w grupie płatności JPO uprawy topinamburu oraz podniosła, że z danych ewidencyjnych i przeprowadzonej weryfikacji przez służby nadleśnictwa wynika, że powierzchnie gruntów rolnych, wskazanych we wniosku jako uprawnionych, do dopłat były prawidłowe. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 stycznia 2009 r. Dyrektor [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że: – na działce rolnej A o powierzchni deklarowanej [...] ha stwierdzono [...] ha ugoru i zakwalifikowano ją do płatności JPO, – na działce B o powierzchni deklarowanej [...] ha stwierdzono ugór o powierzchni [...] ha i zakwalifikowano ją do płatności JPO, – na działce C o powierzchni deklarowanej [...] ha, stwierdzono [...] ha topinamburu i zakwalifikowano ją do płatności JPO, – na działce D o powierzchni deklarowanej [...] ha, stwierdzono wieloletnie chwasty, określono, że działka nie kwalifikuje się do płatności, gdyż nie jest i nie była użytkowana rolniczo, co potwierdzają wyjaśnienia strony, że grunt ten przejęła na początku 2007 r. od ANR, która nie prowadzi działalności rolniczej na gruntach wchodzących w skład jej zasobów, – na działce F o powierzchni deklarowanej [...] ha, stwierdzono łąkę o powierzchni [...] ha i zakwalifikowano ją do płatności JPO. Organ odwoławczy podkreślił, że płatność obszarowa jest przyznawana do faktycznej powierzchni deklarowanej rośliny lub ugoru utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej. Strona deklarując grunty rolne do płatności powinna zadeklarować powierzchnie po odjęciu występujących zakrzaczeń i zadrzewień. Płatność przyznawana jest do roślin w plonie głównym, a plon główny na działce A stanowiła kukurydza. Zaoranie plantacji kukurydzy miało wpływ na płatność, gdyż posiada ona uprawnienie do płatności UPO, a stwierdzony ugór tylko do JPO. Organ zaznaczył, że strona była zobowiązana do informowania Agencji na piśmie o wszelkich zmianach mających wpływ na płatność. Wskazał też, że rolnikowi przysługuje płatność do roślin paszowych wykorzystywanych w celu utrzymania inwentarza żywego w gospodarstwie rolnym, a topinambur uprawiany był przez stronę w plonie głównym, jako roślina paszowa w celu zaspakajania potrzeb zwierząt leśnych. Plantacja topinamburu utrzymywana była w dobrej kulturze rolnej i organ stwierdził, że przysługuje jej płatność JPO, jak do ugoru utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej. Nadto, organ dodał, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że ustaleń dokonano w oparciu o stan faktyczny na gruncie, na podstawie przepisów prawa krajowego i unijnego dotyczącego wymogów, norm i standardów. Wszelkie prace wykonane na gruncie po kontroli nie mogły mieć wpływu na jej wyniki, chyba że nie upłynął jeszcze ustawowy termin na ich wykonanie. Organ II instancji podkreślił także, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o normach podaje ostateczny termin koszenia traw na łąkach, w przypadku ich jednorazowego koszenia i nie to oznacza, że łąk nie można kosić wcześniej. Na powyższe rozstrzygnięcie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S, zarzucając naruszenie prawa materialnego: * §1 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309), * §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz.306). Wojewódzki Sąd Administracyjny w S wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009r., sygn. akt I SA/Sz 235/09, oddalił skargę [...] na decyzję [...] z dnia 6 stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych za 2007 r. i nałożenia sankcji. Sąd oddalając skargę, stwierdził, że poczynione przez organy ustalenia w zakresie różnicy areału gruntów zgłoszonych we wniosku, a uprawnionych do otrzymania płatności oraz utrzymywania przez skarżącego gruntów niezgodnie z normami znajdują potwierdzenie w protokole kontroli i dołączonych fotografiach. Ze zdjęć bowiem wynika, że na działce D nie wykonano zabiegu koszenia, ani nie poddano gruntu innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, a obszar porośnięty był wieloletnimi chwastami i trzciną. Z kolei na działce A skarżący, który zadeklarował uprawę kukurydzy, nie poinformował Agencji o wprowadzonych zmianach, wobec czego prawidłowo grunt ten został zakwalifikowany do płatności jako ugór. Natomiast na działce C (po korekcie C i F) była prowadzona uprawa topinamburu, który jako roślina okopowa pastewna jest uprawniona do płatności UPO w świetle § 1 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Wykluczenie działki C z płatności nastąpiło z uwagi na przeznaczenie uprawy topinamburu nie na paszę dla zwierząt hodowlanych, lecz zwierząt dzikich. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, rolnikowi przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych dla zwierząt hodowlanych. W ocenie Sądu, wobec przekroczenia 50% stwierdzonej różnicy pomiędzy obszarem zgłoszonym przez stronę, a uprawnionym do płatności, zasadnie organ odmówił przyznania płatności i nałożył sankcje. [....] nie zgadzając się z takim orzeczeniem, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Ww. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: – § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, przez błędne jego zastosowanie zamiast § 1 ust. 1 pkt 11 tego rozporządzenia, co w konsekwencji wykluczyło uprawę topinamburu na powierzchni [...] ha z płatności UPO i zakwalifikowanie ich do płatności JPO; – § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, polegające na przyjęciu, że wykonanie zabiegów ugorowania po dniu przeprowadzenia kontroli, a przed upływem dat określonych w § 2 ww. rozporządzenia, wyklucza działkę D o powierzchni 4,14 ha z płatności JPO, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania JPO i nałożeniem na skarżącego sankcji finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. (sygn. akt II GSK 788/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia § 1 ust.1 pkt 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Strona skarżąca zgłosiła działkę rolną D o powierzchni [...] ha do płatności JPO na rok 2007. Przeprowadzona w dniu 7 lipca 2007 r. kontrola na miejscu wykazała, że na tej działce nie była prowadzona działalność rolnicza. Ustaleń w tym zakresie nie kwestionowano. Z akt sprawy wynika jednakże, że pismem z dnia 18 lipca 2007 r. skarżąca poinformowała Agencję, iż w dniu 16 lipca 2007 r. działka ta została poddana zabiegowi agrotechnicznemu ograniczającemu rozprzestrzenianie się chwastów. Strona dodała, że był to czas zgodny z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do powyższego organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się, stwierdzając jedynie, że na działce D nie była prowadzona działalność rolnicza, co skutkowało jej wykluczeniem z płatności. Natomiast, organ odwoławczy stwierdził, że powołane rozporządzenie podaje ostateczny termin koszenia traw na łąkach i nie oznacza, że nie można ich kosić wcześniej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do tego, że przedmiotowa działka nie była użytkowana rolniczo. Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na treść przepisu art. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), art. 2 pkt 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcie dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 2004 r. s.18-58 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 796/2004), przepisem § 1 ust. 1 pkt 2 i § 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm NSA wskazał, że nie można wykluczyć działki rolnej z dopłat ze względu na stwierdzony - przed upływem wskazanego w rozporządzeniu terminu - brak utrzymania gruntu rolnego zgodnie z normami. Takie stwierdzenie możliwe jest wyłącznie po upływie wskazanego w przepisach terminu. Dla uznania, że grunt był ugorowany, istotnym jest jedynie, aby zabiegi te były wykonane do dnia 31 lipca. Za uzasadniony NSA uznał również drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Ze złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności jednoznacznie wynika, że działka C (po korekcie C i F) zgłoszona była do płatności UPO, czyli uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych, a nie płatności zwierzęcej (PZ), czyli uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W § 1 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309) przewidziano, że płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw objęte są uprawiane w plonie głównym rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych. Do roślin okopowych pastewnych należy topinambur. W kolejnym ustępie § 1 ww. rozporządzenia, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, określono natomiast jakie rośliny objęte są płatnością zwierzęcą. Stąd wywody WSA w S, dotyczące przeznaczenia topinambru na paszę dla zwierząt dzikich, a nie hodowlanych, nie były uzasadnione, bowiem Sąd błędnie założył, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Przepisy te natomiast zawierają regulacje dotyczące płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę na trwałych użytkach zielonych. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania płatności JPO, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw innych roślin. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż brak jest podstaw do zakwalifikowania działki rolnej A do płatności UPO. Na działce tej skarżąca zadeklarowała bowiem uprawę kukurydzy, a następnie grunt zaorała i wysiała mieszanki rzepaku i rzepy ścierniskowej, o czym nie zawiadomiła Agencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt lI GSK 788/09 uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 235/09 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania, stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności wskazane powyżej. Wobec tego, przechodząc do ponownie rozpoznawanej skargi, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przytoczoną powyżej, wykładnią przepisów prawa materialnego, odnoszących się do przedmiotu sprawy podatkowej, stwierdzić więc należy, że nieuprawnione było wykluczenie przez organ działki D z dopłat. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306), który stanowi, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk - okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca. Stosownie zaś do § 2 ww. rozporządzenia uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. W świetle przytoczonych przepisów wskazać należy, że strona poddając działkę zabiegowi agrotechnicznemu, ograniczającemu rozprzestrzenianie się chwastów, w dniu 16 lipca 2007 r., działała zgodnie z przepisami prawa, bowiem zabiegi te miała prawo wykonać do końca lipca. O braku utrzymania gruntu rolnego zgodnie z normami organ mógł orzec dopiero po przeprowadzeniu kontroli po dniu 31 lipca 2007 r. Nieuzasadnione było również zakwalifikowanie działki C (po korekcie C i F) do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zamiast do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Podnieść należy, że skoro skarżący działkę C zgłosił do płatności UPO, zatem uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych, to w sprawie znajduje zastosowanie § 1 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309). Zgodnie z tym przepisem płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są objęte rośliny uprawiane w plonie głównym, tj. rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych. Topinambur należy do roślin okopowych pastewnych. W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie organ winien działkę C zakwalifikować do płatności UPO. Powołane wyżej okoliczności wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwą interpretację, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, co stanowi – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy, orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zaś o kosztach postępowania - na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Ponadto, na podstawie przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazuje, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy podatkowe powinny uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię przepisów § 1 ust.1 pkt 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności.