I SA/Sz 170/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodnicząca Sędzia WSA – Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.W. prowadzącego działalność gospodarczą P. [...] P. W. na pismo Polskiej Fundacji Przedsiębiorczości w S. z 10 lutego 2025 r. nr DP/406/BŻ/2124/2025 w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o udzielenie pożyczki p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. P. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P. S. P. W. na terenie województwa dolnośląskiego (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") pismem z 31 marca 2025 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., pismo P. w S. (dalej: "Fundacja") z 10 lutego 2025 r.nr [...] Przebieg postępowania kształtował się następująco. Wnioskiem z 9 grudnia 2024 r. Wnioskodawca zwrócił się do Fundacji o udzielnie pożyczki w kwocie 168.000 zł na preferencyjnych warunkach w ramach Instrumentu Finansowego Fundusz wsparcia przedsiębiorstw dotkniętych powodzią. W wyniku pogłębionej weryfikacji wniosku i dokumentacji złożonej przez Wnioskodawcę, uznając, że nie zostało spełnione kryterium niezalegania na dzień 30 czerwca 2024 r. z zapłatą należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, określone w § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b Regulaminu udzielania pożyczek w ramach Instrumentu Finansowego Fundusz wsparcia przedsiębiorstw dotkniętych powodzią, Fundacja pismem z 10 lutego 2025 r. zawiadomiła Wnioskodawcę o decyzji pożyczkowej. W treści pisma wskazano, że wniosek o pożyczkę w kwocie168.000 zł uzyskał negatywny wynik badania zgodności wnioskodawcy i przedsięwzięcia z wymogami Instrumentu Finansowego Fundusz wsparcia przedsiębiorstw dotkniętych powodzią w oparciu o kryterium formalne. W skardze z 31 marca 2025 r. Skarżący, wnosząc o: "uchylenie zaskarżonej decyzji" zarzucił przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo i naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny. Zdaniem Skarżącego, został on niesprawiedliwie pozbawiony wsparcia z powodu nieistotnego uchybienia. Wskazał także, że nie otrzymał decyzji w sprawie wniosku wraz z pouczeniem o trybie odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, gdyby Sąd uznał jej dopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. W art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j.; dalej: "P.p.s.a.") wskazano, że ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych, rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się paroma cechami. Podstawową jego cechą jest to, że jedną ze stron stosunku jest zawsze organ administracji publicznej wyposażony w uprawnienia władcze. Drugą stroną stosunku administracyjnego jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, bądź inny organ administracyjny, jeśli mamy do czynienia ze stosunkiem nawiązywanym wewnątrz struktur administracji publicznej (stosunek wewnątrzadministracyjny). Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 3 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy pożyczki między Fundacją a przedsiębiorcą, której dotyczy treść zaskarżonego pisma Fundacji z 10 lutego 2025 r., ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji, które wpisywałoby się w katalog spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że co do zasady umowa pożyczki należy do sfery cywilnoprawnej. Nie ulega również wątpliwości, że Skarżący wnioskował o udzielenie pożyczki w ramach Funduszu wsparcia przedsiębiorstw dotkniętych powodzią realizowanego przez Fundację na mocy Umowy Operacyjnej z 29 listopada 2024 r. z Bankiem Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie, który powierzył Fundacji, za wynagrodzeniem, zadanie ustanowienia i zarządzania Funduszem Szczególnym w ramach Instrumentu Finansowego (określonego w art. 2 pkt 11 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.). Pożyczka w ramach Funduszu wsparcia przedsiębiorstw dotkniętych powodzią udzielana jest na warunkach określonych w akcie pn. "Regulamin udzielania pożyczek w ramach Instrumentu Finansowego Fundusz wsparcia przedsiębiorstw dotkniętych powodzią". W § 2 ww. Regulaminu, zawarto zapis: "Polska Fundacja Przedsiębiorczości udziela pożyczek według przepisów prawa cywilnego, zgodnie z Regulaminem i jej wewnętrznymi przepisami oraz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa". Ponadto § 25 ust. 2 Regulaminu stanowi, że: "Spory spowodowane działaniami przedsiębiorców wbrew Regulaminowi oraz niezgodnie z zawartą Umową Inwestycyjną poddaje się pod rozstrzygnięcie sądów powszechnych." Niezależnie od powyższego na uwadze mieć również należy, że tryb naboru i postępowania z wnioskiem o pożyczkę określony został wyłącznie w ww. Regulaminie (w § 15 i § 16 ). Z treści tej części Regulaminu wynika, m.in. że zarejestrowany wniosek o pożyczkę podlega dwuetapowej ocenie, a zakończeniem drugiego etapu – tzw. pogłębionego badania formalno-merytorycznego i oceny ekonomiczno- finansowej jest decyzja Fundacji w sprawie pożyczki. Przy czym, pomimo użytego terminu "decyzja" z Regulaminu nie wynika, że informacja o pozytywnej lub negatywnej ocenie wniosku o pożyczkę ma formę decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. czy Ordynacji podatkowej. Jest to zawiadomienie, informacja o zakwalifikowaniu lub niezakwalifikowaniu się wnioskodawcy do otrzymania wsparcia w formie preferencyjnej pożyczki. Ponadto, dodatkowo dostrzec należy, że przepisy Regulaminu w żadnym ze swoich postanowień nie odsyłają do stosowania (choćby odpowiedniego) przepisów K.p.a i Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu, rozpatrywanie wniosków o pożyczkę nie następuje zatem w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Powyższe stanowisko, potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywołanej uchwale wskazano, że zaliczenie środków jakimi dysponuje dany podmiot administrujący (w tym przypadku Polska Fundacja Przedsiębiorczości) do środków mających charakter publicznoprawny, nie odbiera czynnościom dotyczącym gospodarowania tymi środkami charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do uznania, iż Fundacja może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale wskazał, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Należy zatem stwierdzić, że mimo, iż Fundacja realizuje w drodze umowy (z BGK) pewne zadania z zakresu administracji rządowej, to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Sąd stwierdza zatem, że wniesiona skarga na pismo Fundacji z 10 lutego 2025 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżone pismo nie mieści się we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym brak jest przepisów, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.