I SA/Sz 173/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 listopada 2023 r. nr LVIII/322/2023 w przedmiocie w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji ze środków Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków stwierdza nieważność § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy M. 30 listopada 2023 r. podjęła uchwałę nr LVIII/322/2023 w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji ze środków Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 13 grudnia 2023 r., poz. 6921; dalej: "Uchwała"). W dniu 9 lutego 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. (dalej: "Prokurator") na Uchwałę w zakresie jej § 11 ust. 2. Zaskarżonej w ww. zakresie uchwale Prokurator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść aktu prawnego: 1) art. art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j. ze zm.; dalej: "u.o.z.o.z."), poprzez uregulowanie w § 11 ust. 2 Uchwały zakresu treściowego umowy o przyznanie dotacji, czym wykroczyła poza delegację ustawową; 2) art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2023.1270 t.j. ze zm.; dalej: "u.f.p."), poprzez ingerencję w wyłączną kompetencję organy wykonawczego gminy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Organ wskazał, że 29 lutego 2024 r. podjął uchwałę nr XLI/359/2024 zmieniającą uchwałę w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji ze środków Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 7 marca 2024 r., poz. 1432; dalej: "Uchwała zmieniająca"). Wprowadzona zmiana dotyczyła nadania nowego brzmienia § 11 Uchwały poprzez usunięcie zapisów regulujących zakres treściowy umowy o przyznanie dotacji, co było przedmiotem skargi. Z uwagi na powyższe, w ocenie Organu, postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 tj. ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 tj.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2024.609 t.j.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Sąd wskazuje ponadto, że bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej Uchwały pozostaje fakt, że została ona zmieniona na mocy uchwały Rady Gminy M. z 29 lutego 2024 r., nr XLI/359/2024. Jak już bowiem wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych okoliczność podjęcia późniejszych uchwał czy też zmiany ich zapisów pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonej uchwały czy też jej zapisu. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej. A zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne nie można mówić o bezzasadności skargi, albowiem nadal zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu, choćby obowiązywał on tylko jeden dzień. Wobec tego sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w niniejszej sprawie. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, to jest ex tunc (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 października 2021 r., II SA/Sz 876/21). Orzekając w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Gminy M. z 30 listopada 2023 r., nr LVIII/322/2023 w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji ze środków Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków. Przepis § 11 tej Uchwały zmieniony został, po wniesieniu skargi w rozpoznawanej sprawie, poprzez nadanie mu nowego brzmienia, na mocy Uchwały Rady Gminy M. z 29 lutego 2024 r. nr XLI/359/2024 zmieniającej uchwałę w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji ze środków Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 7 marca 2024 r., poz. 1432). Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 81 u.o.z.o.z. i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 u.s.g. Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Sąd podzielił stanowisko Skarżącego w odniesieniu do zapisów § 11 ust. 2 Uchwały i uznał, że zasadnie wskazał Prokurator, iż zapisy zaskarżonej uchwały, w tym zakresie wykraczają poza delegację ustawową. Zgodnie z zapisem Uchwały: - § 11 ust. 2 "Umowa o przyznanie dotacji określa co najmniej: 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana oraz termin jego wykonania; 2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności; 3) termin wykorzystania dotacji, 4) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; 5) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji". W powołanym § 11 ust. 2 Uchwały, wymienione zatem zostały elementy jakie powinna zawierać umowa o przyznanie dotacji. Zdaniem Prokuratora, Organ określając elementy umowy o przyznanie dotacji, wykroczył poza zakres upoważnienia wynikający z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. i jednocześnie wkroczył w materię uregulowaną w art. 250 u.f.p. Przepis art. 250 u.f.p. stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce samorządu terytorialnego, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczenia dotacji, zawiera umowę, która w szczególności określa wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację przyznawane są środki dotacji, termin wykorzystania dotacji nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, termin i sposób rozliczenia dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale. Zacytowany przepis ma zastosowanie do dotacji celowych, o których mowa w art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z., tj. dotacji na prace restauratorskie i konserwatorskie oraz roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Skoro art. 250 u.f.p. reguluje ww. elementy umowy o dotację na prace przy zabytku, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada kompetencji w zakresie określania elementów umowy dotacyjnej w akcie prawa miejscowego - uchwale określającej zasady udzielania dotacji - ani do modyfikowania elementów umowy określonych w tym przepisie ustawowym. Mając na uwadze wskazać należy, że jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego musi organ samorządu ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Skutkiem tego organ stanowiący gminy ma obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji oraz zakaz powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (zob. np. wyrok NSA z: 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02; 8 maja 2024 r., III OSK 1804/22). Analogiczne stanowisko wyrażone zostało również w wyroku NSA z 28 maja 2024 r., III OSK 2157/22, a ocenę prawną w tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni aprobuje i przyjmuje za własną, w którym wskazano, że "Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym". Unormowania zawarte w akcie prawa miejscowego wykraczające poza delegację ustawową, w tym ponownie regulujące to samo, co już jest uregulowane w ustawie, powinny być zatem uznane za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro w regulacji § 11 ust. 2 Uchwały jako akcie prawa miejscowego, wymienione zostały elementy jakie powinna zawierać umowa o przyznanie dotacji ze środków Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków, które to elementy umowy wynikają i zostały określone w przepisie art. 250 u.f.p. to tym samym uznać należało, że w tym zakresie Uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 11 ust. 2 uchwały Rady Gminy M. z 30 listopada 2023 r., nr LVIII/322/2023. w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji ze środków Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 13 grudnia 2023 r., poz. 6921; dalej: "Uchwała") w brzmieniu sprzed zmianą ww. zapisu, dokonaną na mocy Uchwały Rady Gminy M. z 29 lutego 2024 r. nr XLI/359/2024 zmieniającą uchwałę w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji ze środków Rządowego Programu Odbudowy Zabytków na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 7 marca 2024 r., poz. 1432). Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.