I SA/Sz 180/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej M.K. kwotę [..] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. o nr [...], wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu s. (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego"), w sprawie odmowy przyznania M. K. pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników". Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. M. K. (dalej: "strona", "skarżąca") zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR w D. o przyznanie pomocy na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników (premie dla młodych rolników) PROW 2014-2020. Do wniosku został dołączony: dokument potwierdzający tytuł prawny do gospodarstwa - umowa dzierżawy z dnia [...] r., biznesplan na nośniku danych, wydruk podsumowania biznesplanu, kopia dokumentu tożsamości osoby przekazującej gospodarstwo, kopia dokumentu tożsamości wnioskodawczyni oraz oświadczenia osób przekazujących gospodarstwo o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie kontroli przez Agencję. Wniosek został następnie zaktualizowany w dniu 17 czerwca 2016 r. oraz poprawiony w dniu 13 lipca 2016 r. i w dniu 1 sierpnia 2016 r., po wezwaniach organu, z uwagi na stwierdzone błędy dotyczące powierzchni użytków rolnych zdeklarowanych w biznesplanie i wniosku, mające wpływ na obniżenie punktacji. 10 października 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o odmowie przyznania stronie pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników". W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał na niespełnienie przez stronę wymagań określonych w § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 982 ze zm., dalej zwane: "rozporządzeniem z 13 lipca 2015 r.") W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła zaniżenie przez organ punktów rankingowych pozwalających na przyznanie pomocy finansowej, zmuszenie wnioskodawczyni do opracowania biznesplanu na aplikacji firmy Microsoft Office Excel, brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia dodatkowych wyjaśnień przed wydaniem decyzji. Dyrektor ARiMR, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, nie stwierdził podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść § 16 ust. 2 i § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2015 r. (znowelizowanego dnia 11 marca 2016 r., Dz.U. z 2016 r. poz. 345) regulujących zasady przyznawania pomocy oraz kryteria przyznawania punktacji. Następnie, na podstawie analizy złożonych w sprawie dokumentów oraz biznesplanu stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił stronie przyznania pomocy finansowej skoro nie spełniła wymogów określonych w § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2015 r., gdyż łączna liczba punktów przyznanych stronie wyniosła 8,5 pkt. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył przepisów materialnych i proceduralnych. Odnosząc się do zarzutów strony, organ odwoławczy stwierdził, powołując się na treść § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia, że zmian wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów, które nie wpłynęłyby na naliczone punkty, strona mogła dokonać do dnia 19 maja 2016 r. (tj. do 20 dni od dnia zakończenia terminu składania wniosków, liczonych od dnia 29 kwietnia 2016 r.). Następnie, organ odwoławczy wskazał na okoliczność udostępniania przez Agencję, zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2015 r., wzorów formularzy wniosku o płatność, wzorów biznesplanu oraz wzorów oświadczeń składanych do wniosku. W kontekście zarzutu naruszenia prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wniesienia wyjaśnień Dyrektor ARiMR, wskazał że w niniejszym postępowaniu nie znajduje zastosowania art. 81 K.p.a., zaś udzielanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu o przyznanie płatności odbywa się na ich żądanie, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. poz. 349 ze zm.) o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 ze zm.). W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 27 grudnia 2016 r., skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania, zarzucając błędną interpretację przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, według jej wyliczenia, liczba przyznanych punktów powinna wynosić 18,23. Jednocześnie, podobnie jak na etapie odwołania, strona szczegółowo wskazała, jak ilość punktów powinna zostać jej przyznana za poszczególne kryteria wskazane w rozporządzeniu z 13 lipca 2015 r. Nadto, skarżąca podniosła bezprawne nakazanie wypełniania wniosku o płatność w programie Microsoft Office Exel oraz niedopuszczenie do opracowywania biznesplanów w innych alternatywnych programach komputerowych lub wersji papierowej, a także pozbawienie jej możliwości czynnego udziału poprzez niepoinformowanie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a., wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając sprawę w wyżej opisanym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Strona zarówno etapie skargi, jak i odwołania zarzuciła organom nieprawidłowe naliczenie punktów za poszczególne kryteria wskazane w § 16 rozporządzenia z 13 lipca 2015 r. przedstawiając swoje wyliczenie, z którego wynika, że powinna otrzymać maksymalnie [...] pkt, w tym: [...] pkt za powierzchnię gospodarstwa, gdyż biznes plan zakładał ponad dwukrotną powierzchnię gospodarstwa właściwego dla województwa [...]; [...] pkt za produkcję, przestrzeganie planu nawozowego oraz udział w strukturze zasiewów poniżej [..]% roślin motylkowych; [...] pkt za udział w szkoleniach i korzystanie z usług doradczych; [...] pkt za przynależność do zorganizowanych form współpracy rolników; [...] pkt za postęp biologiczny; [...] pkt za różnicę wieku pomiędzy przekazującym a skarżącą; [...] pkt za inwestycje budowlaną; [...] pkt za zmianę eternitu na blachę. Tymczasem, w ocenie organów, ilość punktów przyznanych skarżącej wyniosła [...] A zatem, z uwagi na nieosiągnięcie nawet minimalnej liczby [...] punktów (§ 17 ust. 2 rozporządzenia z 13 lipca 2015 r.) wnioskowana przez skarżącą pomoc nie mogła zostać jej przyznana. W tym miejscu zauważyć należy, że z mocy art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej, w skrócie: "K.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaś w myśl art. 27 ust. 1 ww. ustawy - w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (...). Stosownie do art. 107 § 1 i 3 K.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś uzasadnienie faktyczne zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej aktu z przytoczeniem przepisów prawa. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym, rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 2 K.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu pierwszej instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji nawet wyczerpujących rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje strona w środku zaskarżenia, rodzi podejrzenie, czy prawdopodobieństwo, że organ nie dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia. Sąd nie ma wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego nie znalazło odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej decyzji ograniczyły się do przywołania poszczególnych przepisów rozporządzenia z 13 lipca 2015 r. oraz wskazania ilości punktów przyznanych skarżącej za poszczególne kryteria wyboru wskazane w § 16 ww. rozporządzenia. Jednocześnie, organ odwoławczy przywołał brzmienie § 17 rozporządzenia z 13 lipca 2015 r. wskazując, że strona mogła dokonać zmian we wniosku i dołączonych dokumentach do 19 maja 2016 r. i wówczas "punkty spełniające wymagania rozporządzenia, o których wspomina strona zostałyby naliczone". Sąd analizując zarówno decyzję zaskarżoną jak i decyzję organu pierwszej instancji nie odnalazł w ich treści w żadnym miejscu, sposobu wyliczenia przyznanej skarżącej punktacji. W efekcie z treści zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji nie sposób wywieść, które z dokonanych zbyt późno poprawek wpłynęły na zaniżenie punktacji przyznanej skarżącej, która już na etapie odwołania wskazywała, że za poszczególne kryteria powinna otrzymać maksymalna ilość punktów. Powyższe zarzuty, powielone następnie na etapie skargi, z uwagi na treść uzasadnienia decyzji nie mogą zostać ocenione przez Sąd. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem, jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 K.p.a., a także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt l SA/Gd 775/16, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że postępowanie organów w niniejszej sprawie narusza także w sposób oczywisty treść art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wskutek braku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Stwierdzone braki uzasadnienia faktycznego nie pozwalają stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi na dokonanie kontroli jego prawidłowości, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu i sprowadzają się do wskazania przez organ administracyjny nie tylko ilości, ale także sposobu wyliczenia punktacji przyznanej skarżącej przy uwzględnieniu i omówieniu błędów dotyczących, np. powierzchni użytków rolnych zdeklarowanych w biznesplanie i wniosku, które miały wpływ na obniżenie punktacji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.