I SA/Sz 207/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk - Gawęcka, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Sygn. akt I SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] r. M. W. (dalej: "Strona"/"Skarżący") złożył wniosek o udzielnie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który poniósł szkody w uprawach rolnych, lasach lub budynkach służących do prowadzenia przez niego działalności rolniczej, spowodowane wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu. We wniosku wniósł udzielenie pomocy finansowej do powierzchni 20,37 ha upraw rolnych. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu tego postanowienia, organ wyjaśnił, że zgodnie z § 13m ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie w sprawie zadań ARiMR", termin składania ww. wniosków został zakreślony do dnia [...] r. Natomiast Strona złożyła swój wniosek [...] r., tj. po upływie ww. terminu. W zażaleniu na to postanowienie, Strona podniosła, że nie została w żaden sposób poinformowana, iż termin na składanie ww. wniosków upływał w dniu [...] r. Jednocześnie, Strona wskazała, że przepis § 13m ust. 3 ww. rozporządzenia nie reguluje terminu składania wniosków. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który poniósł w sierpniu 2017 r. szkody w uprawach rolnych, lasach lub w budynkach służących do prowadzenia przez niego działalności rolniczej, spowodowane wystąpieniem huraganu, deszczu nawalnego lub gradu składało się w terminie do dnia [...] roku, zgodnie z § 13m ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie zadań ARiMR. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem skorzystania z pomocy jest złożenie wniosku w zakreślonym terminie. Termin ten jest terminem materialnym, który nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niedokonanie zatem czynności polegającej na złożeniu wniosku w terminie określonym w rozporządzeniu spowodowało, że niemożliwa była realizacja materialnoprawnego uprawnienia do skorzystania pomocy finansowej. Odnosząc się do wskazywanych przez Stronę okoliczności złożenia wniosku po terminie, wynikających z braku wiedzy o terminie składania wniosków, organ wskazał, że termin ten był szeroko rozpowszechniony zarówno w prasie, radio, telewizji czy Internecie. Nadto, organ podkreślił, że skoro ww. termin jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywrócenie, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia przyczyn uchybienia temu terminowi. Zdaniem organu uznanie, że wniosek złożony [...] r. jest wnioskiem złożonym w terminie prowadziłoby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami. W konsekwencji, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że złożenie przez Stronę wniosku o przyznanie pomocy w dniu [...] r. (co było jednoznaczne z wniesieniem żądania wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 k.p.a.), a więc po wyznaczonym do tego terminie stanowiło podstawę do uznania go za niedopuszczalny. Tym samym organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący M. W. – reprezentowany przez adwokata – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 7 k.p.a., 7a k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Skarżącego w charakterze strony na okoliczność braku wiedzy o terminie na złożenie wniosku, przyczyn braku wiedzy i poczynienie przez organ wykładni przepisów prawa na niekorzyść strony, poprzez uznanie że termin [...] r. obowiązuje wszystkich rolników, bez względu na to czy posiadali o nim wiedzę, 2) art. 8 k.p.a. poprzez brak pouczenia producenta rolnego o terminie na złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej, pomimo że § 13m ust. 3 ww. rozporządzenia, wszedł w życie [...] r. czyli zaledwie miesiąc przed upływem terminu na złożenie wniosku, co jest terminem stosunkowo krótkim a zatem obligowało organ administracji do zachowania należytej staranności w zakresie poinformowania zainteresowanych podmiotów o tej istotnej okoliczności; W konsekwencji zaniechania ze strony organów doszło do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej i przerzucenia negatywnych skutków działania organów na skarżącego, pomimo że to na ARiMR ciąży obowiązek informowania rolników o terminach mających wpływ na przedsięwzięcia związane ze wznowieniem produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm. – dalej: "ustawa o ARiMR), 3) art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, pomimo że nie istnieją w niniejszej sprawie inne uzasadnione przyczyny przemawiające za takim rozstrzygnięciem, 4) art. 8 i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia, zawarcie zbyt ogólnych twierdzeń dotyczących rzekomego informowania rolników o terminie na złożenie wniosków o przyznanie pomocy finansowej i zaniechanie wskazania konkretnych form i dat informowania, przy jednoczesnym pominięciu dużej ilości wniosków złożonych po terminie, co wskazuje na brak informowania o terminach; Braki uzasadnienia postanowienia utrudniają kontrolę instancyjną orzeczenia i wskazują na słuszność stanowiska Skarżącego, który nie powinien ponosić negatywnych skutków zaniechania organów administracji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem sporu w sprawie jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej Skarżącemu (producentowi rolnemu), który poniósł szkody w uprawach rolnych, lasach lub budynkach służących do prowadzenia przez niego działalności rolniczej, spowodowane wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu. Zdaniem organu Skarżący złożył wniosek po upływie terminu na jego złożenie tj. po [...] r. Natomiast, zdaniem Skarżącego, wskutek niedochowania przez organ obowiązku informacyjnego nie może wywodzić dla niego negatywnych skutków prawnych wynikających z przekroczenia ww. terminu. Podstawą prawną ubiegania się przez Skarżącego o ww. pomoc finansową był przepis § 13m ww. rozporządzenia w sprawie zadań ARiMR. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w 2017 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu (1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, i (2) który poniósł szkody w uprawach rolnych, lasach lub w budynkach służących do prowadzenia przez niego działalności rolniczej, spowodowane wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, a który jest (3) mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika nr [...] do rozporządzenia nr [...]. Zgodnie z treścią § 13m ust. 3 ww. rozporządzenia, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia [...] r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Zdaniem Sądu, organy właściwie wywiodły, że termin określony w ww. przepisie ma charakter materialny. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, a w niniejszej sprawie żądania przyznania pomocy określonej ww. rozporządzeniu. Termin ten nie podlega przywróceniu. Naruszenie powyższego terminu przez wnioskodawcę powinno zatem skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zawarte w art. 61a § 1 k.p.a. pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte utożsamia się bowiem z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygniecie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia [...] r., II SA/Sz [...], wyrok NSA z [...] r. II OSK [...]). Taką przyczyną może być także złożenie wniosku o wszczęcie postępowania po określonym w przepisach prawa terminie na jego złożenie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia [...] r. VIII SA/Wa [...], z [...] r. VIII SA/Wa [...] i dnia [...] r. VIII SA/Wa [...]). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że wniosek złożony przez Skarżącego – [...] r. został wniesiony z przekroczeniem terminu określonego ww. rozporządzeniu w sprawie zadań ARiMR i odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie. Jak już powyżej wskazano ww. termin jest terminem materialnym, prekluzyjnym, który nie podlega przywrócenia. Tym samym, organy prawidłowo stwierdziły również, że w sprawie nie podlega ocenie kwestia przyczyn uchybienia ww. terminowi przez Skarżącego. W orzecznictwie ustalone jest stanowisko, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. M. Romańska w: red. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2015 r. s. 435 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje więc kwestia braku faktycznej wiedzy Skarżącego o terminie złożenia wniosku, czy dochowania przez ARiMR obowiązku informowania o terminie o którym mowa w § 13m ust. 3 ww. rozporządzenia. Jednocześnie wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o ARiMR stanowi jedynie, że zadaniem Agencji jest wspieranie przedsięwzięć związanych ze wznowieniem produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Powyższy obowiązek jest spełniany przez Agencję m.in. poprzez udzielanie wsparcia o którym mowa w art. 13m rozporządzenia w sprawie zadań ARiMR. Przy czym aby takie wsparcie zostało udzielone producent rolny musi spełnić określone w tym przepisie warunki, w tym złożyć wniosek w określonym terminie. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazać jedynie wypada, że informacje o możliwości składania ww. wniosków, ujawniono chociażby na stronie internetowej ARiMR, pod adresem: http://www.arimr.gov.pl/aktualnosci/artykuly/rolnicy-ktorzy-poniesli-straty-wskutek-sierpniowych-nawalnic-moga-skladac-wnioski-o-pomoc.html. W ww. artykule, który został upubliczniony na tej stronie internetowej [...] r. i tego dnia był ostatnio modyfikowany, podano (wytłuszczonym drukiem) termin składania wniosków, odnośnik do formularza wniosku, a także wszelkie inne informacje potrzebne producentowi rolnemu, który ubiegał się o przedmiotową pomoc. Skarżący nie może zatem skutecznie twierdzić, że dochowując należytej staranności, nie był w stanie pozyskać informacji o terminie złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Przede wszystkim wskazać jednak należy, iż określenie terminu składania wniosków na dzień [...] r. nastąpiło na skutek zmiany § 13 m ust. 3 rozporządzenia w sprawie zadań ARiMR. Zmiana ta została dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 poz. 1818). Zostało ono opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia [...] r. pod wskazaną wyżej pozycją [...]. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W myśl ust. 2 zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Ustawą tą jest ustawa z dnia [...] r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 9 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów ogłaszane są w Dzienniku Ustaw. Skoro więc wyznaczenie terminu na złożenie wniosku na dzień [...] r. zostało ustanowione w prawidłowo opublikowanym w Dzienniku Ustaw akcie prawnym, to obowiązuje. A wobec tego zgodnie z zasadą ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi) Strona nie może zasłaniać się argumentem o braku wiedzy o tym, że w przedmiotowej sprawie termin złożenia wniosku upłynął w dniu [...] r. W tych okolicznościach sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów materialnych, których naruszenie miałoby wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, których naruszenie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności wskazanych w skardze art. 7, art. 7a., art. 8, art. 61a § 1, art. 77, art. 75 § 1, art. 124 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.