I SA/Sz 210/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu s. z siedzibą w S. z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania D. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 5 czerwca 2017 r. Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2017 r. We wniosku zadeklarowała 6 działek ewidencyjnych o nr: [...], [...] położone w obrębie N. oraz [...], [...], [...], [...] położone w obrębie G.. Kierownik Biura Powiatowego Agencji wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2020 r. przyznał Stronie płatność do działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmawia przyznania płatności do działek nr [...], [...], [...], [...] oraz nr [...], ponieważ Strona nie posiadała tytułu prawnego na dzień 31 maja 2017 roku do nich. Decyzja została skutecznie doręczona 29 września 2020 r. W odwołaniu Strona wyjaśniła, że użytkuje grunty wskazane we wniosku oraz prowadzi na nich gospodarkę rolną i utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z jej wnioskiem. Organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że nie neguje okoliczności, że Strona użytkowała sporne działki i prowadziła na nich działalność rolniczą, jednak nie wykazała do nich tytułu prawnego, a warunkiem przyznania płatności do działek będących w Zasobie Własność Rolnej Skarbu Państwa jest – na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2018.1312) – posiadanie tytułu prawnego na 31 maja 2017 r. i tylko ten podmiot, który posiada tytułu prawny może otrzymać do nich płatności. Strona, zaskarżyła skargą do tutejszego sądu decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że jest faktycznym użytkownikiem spornych gruntów, prowadzi na nich gospodarkę rolną, utrzymuje pola w dobrej kulturze rolnej oraz płaci należny podatek rolny od nieruchomości. Powołując także brzmienie art. 72 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20 grudnia 2013, str. 549, ze zm.), Skarżąca wskazała, że przepisy prawa Unii Europejskiej nie nakładają na beneficjenta wsparcia wymogu wykazania tytułu prawnego do użytkowanych działek rolnych; beneficjent powinien mieć w swoim posiadaniu działki rolne, do których jest przyznawana odpowiednia płatność. Zdaniem Skarżącej, obowiązek wykazania tytułu prawnego do działek rolnych, do których przyznawana jest odpowiednia płatność nie wynika również z innych przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20 grudnia 2013, str. 608 ze zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20 grudnia 2013, str. 487 ze zm.). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W toku posiedzenia w dniu 19 maja 2021 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Sz 210/21 i I SA/SZ 211/21 do wspólnego rozpoznania oraz odrębnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z 20 kwietnia 2021 r. w oparciu o zarządzenie Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii. Informacja o powyższym zarządzeniu przekazana została do wiadomości Skarżącej i organowi pismami z 21 kwietnia 2021 r., doręczonymi odpowiednio 26 kwietnia 2021 r. i 22 kwietnia 2021 r. Zgodnie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem, na gruncie tego uregulowania prawnego, sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 j.t.; dalej "K.p.a.") decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Na podstawie natomiast art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z powołaną regulacją prawną, relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności. Obie części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym i powinny być ze sobą spójne wewnętrznie. Ponadto, zgodnie z powołaną regulacją prawną, uzasadnienie decyzji powinno pozostawać w takiej korelacji z rozstrzygnięciem, aby strona postępowania miała możliwość zaskarżenia odwołaniem decyzji w całości lub w części, jeżeli decyzja zawiera różne rozstrzygnięcia, tak jak w przypadku decyzji organu I instancji, który w osnowie decyzji zawarł rozstrzygnięcie jedynie w zakresie przyznania płatności w określonej kwocie, natomiast w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że do części z wnioskowanych przez Skarżącą działek do płatności, płatności te przyznał, jednak w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] o łącznej pow. deklarowanej 59,83 ha wykluczył te działki z przyznania płatności z tej przyczyny, że Skarżąca nie posiada do nich tytułu prawnego. W konsekwencji, Skarżąca odwołaniem zaskarżyła nieistniejące rozstrzygnięcie, gdyż wskazała, że zaskarża decyzję w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] chociaż decyzja takiego rozstrzygnięcia nie zawiera. Wskazanej wadliwości decyzji organu I instancji nie dostrzegł także organ odwoławczy, chociaż w uzasadnieniu swojej decyzji - przedstawiając przebieg postępowania - zauważył, że w decyzji organ I instancji w uzasadnieniu odmówił przyznania płatności do ww. działek Jednak taka rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem obligowała organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i do przekazania sprawy temu organowi do rozpatrzenia - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 107 K.p.a. i miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie - a nie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, co uczynił organ odwoławczy. Wskazać także należy, że powyższa wadliwość decyzji organów obu instancji ma istotny wpływ na zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, który rozpoznając skargę - w przypadku jej uwzględnienia z powodu wadliwości merytorycznych decyzji - uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji zobligowany byłby uchylić obie decyzje w całości, gdyż nie mają one wydzielonego rozstrzygnięcia (części) dotyczącego przyznanych płatności do niektórych działek oraz odmowy przyznania płatności do innych działek, co oznaczałoby działanie na niekorzyść Skarżącej, a to byłoby sprzeczne z art. 134 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Analogiczny pogląd, jak wyżej przedstawiony, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 kwietnia 2021 r., I SA/Sz 105/21 i I SA/Sz 106/21 oraz z dnia 29 kwietnia 2021 r., I SA/Sz 94/21 w podobnych stanach faktycznych, jaki zaistniał w tej sprawie. Jak z tego wynika, istniejąca rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji organu I instancji, niedostrzeżona przez organ odwoławczy, skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, gdyż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nienależnie od powyższego Sąd wskazuje, że prawomocnym wyrokiem z 13 lutego 2020 r., I SA/Sz 758/19 tutejszy sąd uchylił uprzednio wydane w rozpoznanej sprawie decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "w ponownym postępowaniu biorąc pod uwagę, kwestionowany stan faktyczny sprawy – spór sądowy i postępowanie związane z przedłużeniem umowy dzierżawy, organ obowiązany jest wystąpić o stosowne informacje do KOWR ..." Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku Skarżącej o przyznanie płatności, uzależnione jest od tego czy doszło do skutecznego przedłużenia umowy dzierżawy w istniejącym sporze sądowym i bezspornie to rozstrzygnięcie będzie miało charakter prejudycjalny. Jednocześnie podjęte postępowanie będzie mogło prowadzić do ustaleń zgodnych z prawdą materialną a więc w poczuciu zaufania do organów, które mają stać na straży praworządności. Sąd wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w zakresie wyżej wskazanym, organ zobowiązany będzie do dokonania ponownej oceny dowodów i merytorycznego rozpoznania wniosku strony o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu ww. czynności będzie można stwierdzić, że spełnione zostały dyrektywy postępowania uregulowane w art. 3 ust. 1 u.p.s.w.b. oraz organ będzie mógł stwierdzić, że ustalony stan faktyczny kwalifikuje/nie kwalifikuje się do otrzymania wnioskowanej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odniesieniu do powyższego Sąd zauważa, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji pismem z 2 czerwca 2020 r. zwrócił się do KOWR o udzielenie informacji w przedmiocie ww. działek zgłoszonych przez Skarżącą do płatności. Jak ponadto wynika z pisma Skarżącej z dnia 11 lutego 2019 r. Skarżąca zgłoszone do płatności grunty użytkowała na podstawie umowy najmu z X. Sp. z o.o. z 1 marca 2011 r. zaś pomiędzy wskazaną spółką a Krajowym Ośrodkiem Wspierania Rolnictwa toczy się spór sądowy dotychczas nie rozstrzygnięty. Fakt istnienia sporu sądowego w odniesieniu do ww. działek pomiędzy KOWR a X. Sp. z o.o. potwierdził również KOWR w piśmie z dnia 20 lipca 2020 r. Organy w rozpoznawanej sprawie nie dokonały jednakże stosownych ustaleń w przedmiocie rozstrzygnięcia ww. sporu sądowego poprzestając jedynie na uzyskaniu informacji od KOWR, że taki spór jest w toku, co jednakże jest niewystarczające do uznania, że organy zastosowały się do wskazań zawartych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 13 lutego 2020 r., I SA/Sz 758/19. Tym samym, w ocenie sądu organy naruszyły art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż wydane one zostały w szczególności z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. sąd wskazuje, aby organ rozpoznając sprawę ponownie uwzględnił podniesione uwagi i zważył, że relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200 i art. 209 P.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się - wpis od skargi w wysokości 200 zł, pobrany od Skarżącej na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.). Wszystkie przytoczone powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA.