I SA/Sz 233/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt I SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E K. S. (dalej: "strona", "skarżąca"), pismem z dnia 24 listopada 2017 r., wystąpiła do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej: "organ") o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że działalność gospodarczą, polegającą na sprzedaży okularów, prowadziła tylko w lipcu i sierpniu 1998 r. (sezon wakacyjny). W tamtym okresie nie było prawnej możliwości zawieszenia działalności gospodarczej. Formalnego wykreślenia działalności strony z ewidencji dokonał Urząd Gminy w [...], gdyż strona nie wiedziała, że to na niej spoczywa obowiązek wyrejestrowania działalności. Strona podniosła także, że: obecnie ma 82 lata; choruje na [...]. Z uwagi na wiek strony oraz jej stan zdrowia, wymaga ona stałej opieki ze strony osób trzecich. Strona wskazała również, że: utrzymuje się jedynie ze świadczenia emerytalnego w wysokości ok. [...] zł miesięcznie; mieszka u córki; na leki wydaje ponad [...] zł miesięcznie; z uwagi na chorobę [...] wymaga stosowania diety, której koszt wynosi ponad [...] zł miesięcznie; ponoszone koszty rehabilitacji wynoszą ok. [...] zł miesięcznie, a koszty dojazdów na zabiegi ok. [...] zł miesięcznie; wydatki na zakup protezy piersiowej stanowią ponad [...] zł. Ponadto strona oświadczyła, że spłaca zobowiązania kredytowe, zaciągnięte na pokrycie kosztów operacji zaćmy i operację amputacji piersi, a wysokość miesięcznego obciążenia z tytułu spłaty tych zobowiązań wynosi [...] zł. Strona korzysta z pomocy i opieki córki, gdyż otrzymywane świadczenie nie wystarcza na pokrycie kosztów leczenia, wyżywienia oraz na opłacenie usług pielęgniarki. Prowadzona egzekucja pozbawia zaś stronę środków niezbędnych do życia, w szczególności zakupu dodatkowych leków oraz suplementów niezbędnych do walki z chorobami. W końcowej części - odwołując się do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2007 r. o sygn. akt III UK 35/07, w którym stwierdzono, że wpis w ewidencji działalności gospodarczej ma przede wszystkim znaczenie formalne, czyli charakter deklaratoryjny, oraz że obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność (w tym gospodarczą) wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności - strona stwierdziła, że kwota będąca przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego została naliczona przez organ za okres, w którym faktycznie nie prowadziła działalności gospodarczej. Działalność tę strona prowadziła tylko w okresie letnim 1998 r., a Gmina M. nie pobierała od niej opłat za punkt sprzedaży, co potwierdza, że działalność rzeczywiście nie była wykonywana. Ponadto strona nie była płatnikiem podatku dochodowego z tytułu prowadzonej działalności. Na dowód powyższego strona załączyła do wniosku zaświadczenie Wójta Gminy M. z dnia 25 października 2016 r. (potwierdzające, że strona nie jest podatnikiem podatku od nieruchomości), zaświadczenie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia 28 listopada 2016 r. (dotyczące dochodów osiąganych przez stronę w latach 2006-2011) oraz dokumentację medyczną. W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego powyższym wnioskiem strona przedłożyła oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 10 stycznia 2018 r., a także szereg dokumentów odnoszących się do jej sytuacji zdrowotnej i prowadzonego leczenia oraz sytuacji majątkowej, w tym ciążących na niej zobowiązań cywilnoprawnych. Decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...], organ odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2007 r. do lipca 2011 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu składek w kwocie [...]zł i z tytułu odsetek za zwłokę liczonych na dzień wpływu wniosku, tj. 1 grudnia 2017 r., w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że obciążające stronę zadłużenie dotyczy składek na ubezpieczenie zdrowotne dotyczących jej ubezpieczenia własnego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Następnie organ przywołał brzmienie przepisów, na podstawie których możliwe jest rozstrzygnięcie kwestii umorzenia tego typu należności, tj. art. 28 ust. 1-3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz.1778; dalej: "u.s.u.s.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie"), i przedstawił analizę sytuacji strony pod kątem spełnienia przez nią przesłanek wynikających z ww. przepisów. W pierwszej kolejności organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła niezbędna przesłanka umożliwiająca umorzenie długu, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tj. całkowita nieściągalność, albowiem ciążące na stronie zobowiązania z tytułu składek są dochodzone w ramach postępowania egzekucyjnego, które prowadzone jest przez Dyrektora Oddziału Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS w K. w ramach zajęcia świadczenia rentowego strony. Postępowanie to trwa nadal i jest skuteczne, co oznacza, że do czasu jego zakończenia istnieje potencjalna możliwość uregulowania długu. Dalej organ wskazał, że rozpoznał sprawę także pod kątem wystąpienia okoliczności, o których mowa w ww. rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek. I tak, z przedłożonych do sprawy dokumentów oraz ustaleń własnych organu wynika, że prowadzona przez stronę działalność gospodarcza została z dniem 11 lipca 2011 r. wykreślona z ewidencji. Od dnia 1 sierpnia 2011 r. strona jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu renty rodzinnej, której wysokość wynosi [...] zł netto miesięcznie. Ze świadczenia realizowane są potrącenia na rzecz należności organu w kwocie [...]zł miesięcznie. Strona oświadczyła, że mieszka u swojej córki i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. We wniosku o umorzenie wykazała ponoszenie kosztów związanych z leczeniem, rehabilitacją i dojazdami na kwotę [...]zł, na wyżywienie - [...] zł oraz spłatę kredytu – [...] zł. Natomiast w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, wypełnionym dnia 10 stycznia 2018 r. miesięczne wydatki związane z utrzymaniem strona oszacowała na łączną kwotę [...]zł, w tym: z tytułu opłat eksploatacyjnych na kwotę [...]zł, koszty leczenia – [...] zł, inne koszty – [...] zł. Strona wykazała także zobowiązania: z tytułu kredytów na łączną kwotę [...]zł, spłacane po [...] zł miesięcznie; wobec instytucji na kwotę [...]zł, regulowane po [...] zł miesięcznie; inne na kwotę [...]zł, regulowane po [...] zł miesięcznie. Organ stwierdził przy tym, że obciążające stronę zobowiązania realizowane są częściowo w drodze postępowania egzekucyjnego i częściowo w ramach dobrowolnych wpłat. Wskazał także, że strona nie posiada żadnego majątku, a z przedłożonej dokumentacji medycznej wynika, że strona choruje przewlekle. Mając na uwadze przedłożone w sprawie dokumenty i dowody oraz dokonane na ich podstawie ustalenia, organ uznał, że - z uwagi na wiek i stan zdrowia strony oraz obciążenie wysokimi zobowiązaniami na rzecz wielu wierzycieli - sytuacja strony może być trudna, jednakże umorzenie obciążających stronę zobowiązań z tytułu składek byłoby obecnie przedwczesne i niedostatecznie uzasadnione. Zdaniem organu bowiem, udokumentowane problemy zdrowotne pozostają bez wpływu na posiadane przez nią źródło dochodów w postaci świadczenia rentowego. Wysokość dochodów z tytułu renty wynosi zaś [...] zł miesięcznie i nieznacznie przekracza kwotę minimum socjalnego określonego dla 1 osobowego gospodarstwa emeryckiego, które we wrześniu 2017 r. wyniosło [...] zł, stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że sytuacja finansowa strony trwale uniemożliwia jej uregulowanie zobowiązań wobec organu. Podstawy do umorzenia nie stanowi również fakt posiadania licznych i wysokich zobowiązań wobec wielu wierzycieli, w szczególności cywilnoprawnych, albowiem należności organu mają charakter publicznoprawny i organ nie może zaakceptować sytuacji, w której ich kosztem byłyby spłacane inne zobowiązania. Ponadto, jakkolwiek obecna sytuacja finansowa strony nie pozwala jej na jednorazowe uregulowanie długu wobec organu, to jednak strona może wystąpić do organu z wnioskiem o rozłożenie spłaty obciążającego ją długu na dogodne dla niej raty. W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do podnoszonej przez stronę kwestii dotyczącej okresu prowadzenia działalności gospodarczej, wyjaśniając, że z dokumentów zgłoszeniowych i wyrejestrowujących zaewidencjonowanych w systemie organu wynika, że również po 1998 r. strona prowadziła działalność gospodarczą, tj.: w okresie od dnia 4 czerwca 1999 r. do 1 października 1999 r. oraz nieprzerwanie od dnia 5 czerwca 2000 r. do 11 lipca 2011 r., tj. do dnia wykreślenia działalności z ewidencji. Organ wskazał przy tym, że jeżeli w ocenie strony ww. okres prowadzenia działalności nie jest zgodny ze stanem faktycznym, może ona wystąpić do właściwego organu ewidencyjnego o zmianę w zakresie daty zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej lub przedłożyć inne dowody potwierdzające, że działalność nie była prowadzona. Pismem z dnia 28 lutego 2018 r., skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję organu, domagając się uchylenia tego aktu w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów postępowania skutkujące wydaniem wadliwej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg zdarzeń, ponownie akcentując fakt, że mimo formalnego niewykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu o prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, faktycznie działalność tę prowadziła jedynie w miesiącach lipcu i sierpniu 1998 r. W ocenie skarżącej, decyzja organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i jest wysoce szkodliwa dla skarżącej. Obciążanie należnościami z tytułu wadliwie naliczonych składek za okres, w którym działalność nie była faktycznie prowadzona, osoby w podeszłym wieku i bardzo chorej podważa bowiem zaufanie obywatela do organu, a jej skutki finansowe w stopniu znacznym wpływają na stan zdrowia skarżącej. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy odmiennej oceny organu i strony istnienia przesłanek do zaległości z tytułu nieopłaconych składek, zdaniem skarżącej także stan jej zadłużenia był nieprawidłowy, gdyż organ nie uwzględnił rzeczywistego okresu prowadzenia przez nią działalności gospdarczej. Zdaniem Zakładu wnioskodawczyni nie wykazała zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 1 i art. 28 ust. 3a 1 u.s.u.s. Przepis art. 28 u.s.u.s. stanowi materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do ust. 1 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Z ust. 2 wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zatem co do zasady podstawą umorzenia składek jest ustalenie ich całkowitej nieściągalności. O tym kiedy zachodzi całkowita nieściągalność stanowi ust. 3 tego przepisu, stosownie, do którego całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W pierwszej kolejności jednak wskazać należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 24 listopada 2017 r. o umorzenie należności wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania wniosku. Już w pierwszych zdaniach tego wniosku K. S. wskazała, że działalność gospodarczą prowadziła w lipcu i sierpniu 1998 r., natomiast Urząd Gminy w [...] dokonał jej formalnego wykreślenia. W piśmie tym strona podkreśliła, że aby istniał obowiązek ubezpieczeń musi być wykonywana działalność. Wskazała także, że za prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o ZUS należy rozmieć rzeczywistą działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Ponadto powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 14.09.2007r. w sprawie III UK [...] skarżąca wskazała, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma przede wszystkim znaczenie formalne, jego istnienie nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności, a jedynie prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jak prowadząca działalność gospodarczą. Zatem z treści przytoczonego wniosku jednoznacznie wynika, że K. S. nie tylko wniosła o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne lecz także podniosła z powołaniem się na orzecznictwo, że okres za jaki naliczono jej składki jest nieprawidłowy. Stosownie do treści art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten zatem zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności mających na celu załatwienie sprawy nie tylko na wniosek strony lecz także i z urzędu. Tym bardziej zatem organ obowiązany jest podejmować czynności niezbędne do załatwienia sprawy w sytuacji gdy strona składa stosowne wnioski. Skoro zatem we wniesionym do organu wniosku strona wskazała i to w sposób jednoznaczny, że nie prowadziła w przyjętym przez organ terminie działalności gospodarczej, co może skutkować inną wysokością składek na ubezpieczenie społeczne, a w konsekwencji inną wysokością bądź nieistnieniem zaległości, to organ powinien był potraktować żądanie strony jako wniosek o ustalenie wymiaru składek. Stosownie bowiem do treści art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., zakład wydaje decyzje nie tylko w zakresie umarzania należności z tytułu składek, lecz także w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalenia wymiaru składek i ich poboru. Postępowanie o jakim mowa w przepisie jest postępowaniem merytorycznym dotyczącym ustalenia wymiaru składek i ich poboru. W wyniku tego postępowania Zakład wydaje decyzję, od której z mocy art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. W rozpoznawanej sprawie jednak zakład żądania strony zmierzającego do ustalenia wysokości składek nie rozpoznał, w zaskarżonej decyzji odwołał się do treści dokumentów rejestrowych i wskazał, że jeżeli w ocenie strony okres prowadzenia działalności nie jest zgodny ze stanem faktycznym może ona wystąpić do właściwego organu ewidencyjnego o zmianę w zakresie daty zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej lub przedłożyć inne dowody potwierdzające, że działalność nie była prowadzona. Tymczasem jak na to słusznie wskazała strona czym innym jest okres prowadzenia działalności gospodarczej wynikający z zapisów w ewidencji, a czym innym okres faktycznego i rzeczywistego prowadzenia tej działalności. Wskazać należy także, że nie ma przepisów, z których wynikałoby związanie zakładu danymi wynikającymi z ewidencji działalności gospodarczej. Wręcz przeciwnie z art. 13 pkt 4 u.s.u.s. wynika, że obowiązkowemu ubezpieczeniu podlegają osoby od rozpoczęcia do zakończenia wykonywania działalności. Wskazać także należy, że na okoliczność faktycznego wykonywania działalności jako przesłankę objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym wskazuje ugruntowane orzecznictwo, poza wymienionym przez skarżącą wyrokiem Sądu Najwyższego wskazać należy, choćby na jedno z ostatnich orzeczeń Sądu Apelacyjnego w B. z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie III AUa 310/17, w którym wskazano, że artykuł 13 pkt 4 u.s.u.s. jednoznacznie kładzie nacisk na rozpoczęcie wykonywania pozarolniczej działalności i zaprzestanie wykonywania tej działalności, a nie na moment dokonania w ewidencji działalności gospodarczej stosownego wpisu o zarejestrowaniu działalności oraz chwilę jego wykreślenia. W konsekwencji w ocenie Sądu Apelacyjnego obowiązkowi ubezpieczeń społecznych podlega osoba faktycznie prowadząca działalność gospodarczą (a więc wykonująca tę działalność), a nie osoba jedynie figurująca w ewidencji działalności gospodarczej na podstawie uzyskanego wpisu, która działalności tej nie prowadzi (nie wykonuje). Kierowanie skarżącej przez organ, w sytuacji strona wskazała organowi, że okres prowadzenia przez nią działalności gospodarczej nie pokrywa się z okresem wynikającym z zapisów w ewidencji, na drogę postępowania zmierzającego do dokonania zmian w ewidencji przez inny organ należy w ocenie sądu uznać za naruszenie zarówno art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jak i zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. Naruszenie wskazanych przepisów jest na tyle istotne, że doprowadziło do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności opierającej się na wysokości zadłużenia wynikającej wyłącznie z zapisów ewidencji, czyli bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niewątpliwie bowiem istnienie i wysokość zadłużenia ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny możliwości jego spłaty a w konsekwencji także oceny przesłanek zastosowania instytucji umorzenia należności. W konsekwencji uznać należało, że rozpoznanie wniosku o umorzenie należności, która może nie istnieć, bądź której wysokość nie jest znana jest przedwczesne. Wskazać także należy, że mając na uwadze wiek i wynikający z akt stan zdrowia strony wysokość spłacanej należności nabiera znaczenia z punktu widzenia godności jej życia, tym bardziej, że jak słusznie zauważył organ świadczenie otrzymywane przez skarżącą jedynie nieznacznie przekracza wysokość minimum socjalnego. Mając powyższe względy na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawione powyżej uwagi. Przede wszystkim rozpozna wniosek strony z dnia 24 listopada 2017 r. w całości, czyli także w zakresie żądania ustalenia wysokości składek, a następnie oceni istnienie przesłanek umorzenia tak ustalonych składek.