I SA/Sz 234/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za 2005 i 2006 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.P. wnioskiem z dnia 23 października 2006r. wniósł o "zaniechanie wymiaru podatku" od nieruchomości za zabudowaną nieruchomość położoną w Z. przy ulicy [...], przeznaczoną na usługi hotelarsko-gastronomiczne uzasadniając, że w nieruchomości nie jest jeszcze prowadzona działalność gospodarcza, gdyż wymaga ona remontu kapitalnego, który jest prowadzony. Wezwany do sprecyzowanie wniosku, o wniósł o opodatkowywanie jej stawkami jak za budynki i grunty pozostałe do czasu rozpoczęcia działalności. Wniósł także o "umorzenie dotychczas obliczonego i naliczonego podatku od nieruchomości z tytułu podatek od nieruchomości na cele związane z działalnością gospodarczą. Burmistrz Miasta i Gminy Z. uznał, że wniosek podatnika wskazuje na przesłanki do wznowienia postępowania podatkowego w sprawie określenia podatku od nieruchomości za lata 2005-2006 i na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t. j. w Dz.U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), postanowieniem wszczął postępowanie. Burmistrz Miasta i Gminy Z. decyzją nr [...] z [...], na podstawie art. 253 b pkt 1 Ordynacji podatkowej utrzymał w mocy decyzje określające podatek za lata 2005-2006 uznawszy, że skoro podatnik jest zarejestrowanym w ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcą, to posiadana od 18 czerwca 2004r. nieruchomość była w 2005 i 2006 roku związana z działalnością gospodarczą. W odwołaniu od powyższej decyzji B.P. zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych i podniósł, że sama rejestracja działalności gospodarczej nie jest tożsama z jej faktycznym wykonywaniem, co ma miejsce w jego przypadku. Na podstawie: - art. 233 § 1 pkt 2 lit a)– Ordynacja podatkowa, art. 2 i 17 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Kolegium jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało na błędy popełnione przez organ podatkowy pierwszej instancji zarówno w sferze materialnoprawnej jak i proceduralnej. Organ uznał, że wniosek od początku nie nadawał się do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania. Prawidłowe zachowanie organu podatkowego powinno było polegać na wydaniu, w trybie art. 165a Ordynacji podatkowej, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ uznał, że wniosek zawierał żądanie czegoś, czego przepisy prawa podatkowego nie przewidują, a skoro nie przewidują, organ podatkowy nie był w stanie wydać żadnego rozstrzygnięcia, bo nie miał ku temu podstawy prawnej. Dalsze zdaniem organu odwoławczego, uchybienie organu podatkowego polega na tym, że skoro już zdecydował się poprosić wnioskodawcę o sprecyzowanie wniosku, co nie było konieczne, bo intencja wnioskodawcy dała się odczytać z wniosku pierwotnego, należało samemu sprecyzować, jakie możliwe rozstrzygnięcia może podjąć organ podatkowy i pouczyć podatnika, dlaczego żądanie wniosku w dotychczasowym kształcie jest niemożliwe do spełnienia, czyli - dlaczego jest bezprzedmiotowe. Dalej organ podaje, że z drugiego pisma podatnika da się odczytać, że jego intencją jest, po pierwsze, obniżenie stawki podatku za lata 2005 i 2006, w których już wymierzono podatek od nieruchomości ostatecznymi decyzjami, po drugie naliczanie w przyszłości podatku wedle stawek przewidzianych dla gruntów i budynków pozostałych. Decyzje wymiarowe z tych lat są decyzjami ostatecznymi, dlatego wzruszyć je można tylko w którymś z trybów nadzwyczajnych przewidzianych przez ustawę - Ordynacja podatkowa: w drodze stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania (art. 254 nie może tu mieć zastosowania, gdyż dotyczy tylko bieżącego roku podatkowego). Kolegium wskazało, że przeanalizowało, w kontekście materiału dowodowego, sprawę pod kątem istnienia przesłanek ustawowych do uruchomienia wymienionych trybów nadzwyczajnych. Organ odwoławczy stwierdził, że argument podnoszony przez stronę, dotyczący tego, że skoro nie prowadzi w nieruchomości działalności gospodarczej, to powinien był płacić niższy podatek, jest sprzeczny z prawem. B.P. jest bowiem przedsiębiorcą, co oznacza, że bez względu na sposób wykorzystywania posiadanej nieruchomości jest ona związana z działalnością gospodarczą. Uznanie zaś przez organ pierwszej instancji za nową okoliczność faktyczną lub nowy dowód, który jakoby istniał w dniu wydawania decyzji, ale nie był znany organowi, jest fakt przeprowadzania remontu kapitalnego w nieruchomości i nie prowadzenie w niej faktycznie działalności gospodarczej - jest całkowicie chybione. Skoro przepisy podatkowe nie uzależniają wysokości stawki podatkowej od sposobu wykorzystywania lub niewykorzystywania posiadanych nieruchomości przez przedsiębiorcę, nie może więc stanowić przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ponadto organ wskazał, że wznowione postępowanie powinno było się zakończyć którąś z decyzji wymienionych wart. 245 Ordynacji podatkowej, tymczasem organ pierwszej instancji oparł swą decyzję na przepisie, który tu w ogóle nie ma zastosowania, w dodatku brzmienie sentencji decyzji ("utrzymać w mocy decyzje wymiarowe") jest niezgrabne i właściwe raczej organom odwoławczym niż organowi pierwszej instancji w stosunku do własnych decyzji. Decyzja ta, niezależnie od innych uchybień, sama w sobie nie mogłaby się ostać w obiegu prawnym. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie, które organ podatkowy wszczął, winno zostać umorzone, ponieważ w sprawie nie występuje przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznych wymierzających skarżącemu wysokość podatku od nieruchomości za rok 2005 i 2006. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. B.P. zarzucając niezgodność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prawem wniósł o uchylenie jej w całości, o wydanie wyroku określającego, że skarżący do czasu odbioru inwestycji nie jest obowiązany do wnoszenia podatku od nieruchomości w kwotach określanych w decyzjach Burmistrza Miasta i Gminy Z., ale w kwotach wyliczonych przez skarżącego i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż wskazanych w skardze powodów. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do wniosków skargi wskazać należy, że stosownie do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej jest brak uprawnienia do wydawania wyroków merytorycznie załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji tj. tak jak w niniejszej sprawie zgodnie z żądaniem skarżącego, do określenia podatku w wysokości wyliczonej i wskazanej przez stronę w informacji IN-1 korekta za lata 2005 i 2006. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uchybieniami rodzącymi konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podstawową kwestią dla rozpoznania sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania, a w szczególności wskazania przez organ odwoławczy, że na etapie wniosku skarżącego skierowanego do organu pierwszej instancji nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania albowiem okoliczności, na które powołała się strona nie wystąpiły w sprawie. Wskazać należy, za organem odwoławczym, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w art. 240 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Enumeratywnie wymienione podstawy wznowienia postępowania w art. 240 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, nakazuje dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji, zwłaszcza, iż wznowienie postępowania jest szczególnym, nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Podstawą prawną wznowienia w sprawie, wskazaną przez organ pierwszej instancji, był art. 240 § 1 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa. Takiej kwalifikacji żądania wniosku skarżącego dokonał organ pierwszej instancji i to w sytuacji wezwania do jego sprecyzowania. Dowolności organu w tym zakresie zatem zarzucić nie można. Wskazać należy, że uzyskanie przez organ informacji podważającej podstawę materialnoprawną decyzji ostatecznej wyłącza uznaniowość tego organu co do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania. Czynności organu przy złożeniu takiego żądania sprowadzają się do wstępnego zbadania, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania, między innymi winien odnieść się do tego, czy zachowane zostaną terminy oraz czy dana informacja stanowi ustawową przesłankę wznowienia tj. czy wymienia ją ustawodawca w art. 240 ustawy Ordynacja podatkowa – na tym etapie postępowania organ nie jest uprawniony do badania czy faktycznie ta przesłanka wystąpiła i jaki ma wpływ na rozstrzygnięcie. Organ do którego wpływa wniosek, o ile spełnia powyższe warunki nie kieruje się uznaniem administracyjnym. Przepisy ustawy Ordynacja podatkowa w tym art. 241 nie pozostawia wątpliwości co do sposobu załatwienia żądania strony – organ postanowieniem wznawia postępowanie. Stanowisko organu pierwszej instancji, zatem w tych okolicznościach uznać należy za zasadne. Samo postanowienie o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze, rzecz jasna, wzruszenia decyzji ostatecznej – rodzi zaś obowiązek przeprowadzenia postępowania co do istnienia dowodów czy okoliczności jako nowych w sprawie i ich ewentualnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Co też organ pierwszej instancji uczynił. Organ odwoławczy uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazał na konieczność jego wyeliminowania z uwagi na to, że brak było podstaw do wznowienia postępowania, ponieważ przesłanka wznowienia nie wystąpiła w sprawie, ponadto organ pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia błędnie wskazał art. 253 b pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Mając na uwadze poczynione uwagi co do etapów postępowania w przypadku instytucji wznowienia postępowania, uznania stanowiska organu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy za uzasadnione co do zakwalifikowania żądania podatnika jako wniosku o wznowienie postępowania, stanowisko organ odwoławczego co do podstawy umorzenia postępowania uznać należy za naruszające art. 233 § 1 pkt 2 lit a) w zw. z art. 241 i art. 240 § 1 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa. Uznając w tych warunkach, że na etapie wznowienia postępowania organ nie jest uprawniony do badania czy faktycznie okoliczności miały miejsce i czy wpływają na rozstrzygnięcie, brak było podstaw do zarzucania naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 241 ustawy Ordynacja podatkowa, uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Eliminując zatem potrzebę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z przyczyn wskazanych przez organ odwoławczy, organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę wywołaną odwołaniem skarżącego. Przy ponownym postępowaniu zatem organ odwoławczy rozstrzygnie o zasadności zarzutów B.P. w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podkreślić też należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale także obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 r., Nr 1, poz. 35) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy a jednocześnie na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Za uzasadnione uznać należy zaś stanowisko organu odwoławczego, że wznowione postępowanie powinno było się zakończyć którąś z decyzji wymienionych w art. 245 ustawy Ordynacja podatkowa, tymczasem organ pierwszej instancji oparł swą decyzję na przepisie, który tu w ogóle nie ma zastosowania tj. art. 253 b pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przy ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien zatem rozważyć charakter tego uchybienia tj. kwestię sprzeczności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji oraz ewentualny wpływ na poprawność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Uznając w tych okolicznościach stanowisko organu odwoławczego, za naruszające art. 233 § 1 pkt 2 lit a) ustawy Ordynacja podatkowa należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.