I SA/Sz 239/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty uzdrowiskowej oddala skargę. Sygn. akt I SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Skargą z dnia [...] września 2020 r. R. C. zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie opłaty uzdrowiskowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż podjęcie takiej uchwały musi być następstwem zbadania klimatu w miejscowościach, w których takowa została wprowadzona. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że celem wprowadzenia skarżonej uchwały było wyłącznie pobieranie nienależnego podatku przez Radę Gminy, w związku z czym należy ją uchylić. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. Według organu, skarżący zaskarżył uchwałę, która została uchylona przez inny akt prawa miejscowego, tj. przez uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie opłaty uzdrowiskowej (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2021 r. poz. 886), w konsekwencji czego postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Dalej, organ wskazał, że skarżący wymogów wskazanych w art. 53 § 2 ustawy z dnia [...] 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", w zakresie realizacji procedury formalnej i w pierwszej kolejności nie wezwał Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym organ nie miał możliwości odniesienia się w sposób ściśle merytoryczny do uwag skarżącego, albowiem nie zostało wskazane przez niego samego, w jaki sposób zapisy zaskarżonej uchwały naruszają jego interesy. Organ uznał zatem, że skarga z tego powodu powinna ulec odrzuceniu ze względu na fakt, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W dalszej części swojego uzasadnienia organ podniósł, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego, który został naruszony przepisami uchwały, w związku z czym skargę z tego powodu należy oddalić. Z akt postępowania wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sierpnia 2013 r. (sygn. akt: III RNs [...]/4) ustanowiono dla skarżącego, który jest częściowo ubezwłasnowolniony, kuratora w osobie F. Ż.. Następnie, w sprawie o sygn. akt: I SPP/Sz [...] starszy referendarz sądowy [...] marca 2021 r. wydał postanowienie w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika z urzędu dla skarżącego. Skarżący, w odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2021 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a nadto wniósł m.in. o przeprowadzenie "dowodu z klimatu (ogrzewania) w zimie w [...] i w/z z tym jakością powietrza", a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na ww. okoliczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Wyjaśnić na wstępie należy, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie opłaty uzdrowiskowej (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2016 r. poz. 4550), która wprowadza opłatę uzdrowiskową, określa wysokość stawek opłaty uzdrowiskowej, a także określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności opłaty uzdrowiskowej. W pierwszej kolejności jednak, z uwagi na fakt, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości - wskazując przy tym, że skarżący zaskarżył uchwałę, która została uchylona przez inny akt prawa miejscowego, tj. przez uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie opłaty uzdrowiskowej (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2021 r. poz. 886) - należy uznać, że nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi, czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym, albowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez właściwą radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W ocenie sądu, sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały nie pozbawia sądu możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia [...] września 1994 r. sygn. akt W [...] (publ. w OTK [...]/44) przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zatem, wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowanie sądowego z uwagi na okoliczność, że uchwała utraciła moc obowiązującą, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w dalszej kolejności podniósł, że skarga winna ulec odrzuceniu z uwagi na okoliczność, że skarżący uprzednio nie wezwał organu do zaprzestania naruszeń prawa. Zważyć jednak należy, że kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.); dalej "u.s.g.", polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu, czy skarga spełnia wymogi formalne, takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia i zachowanie terminu. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Według sądu, skarżący spełnił warunki formalne do wniesienia skargi na ww. uchwałę. Wbrew stanowisku organu, warunkiem sine qua non wystąpienia ze skargą nie jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który miał następujące brzmienie: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.", został zmieniony przez przepis art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) nowelizującej m.in. u.s.g. z dniem [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.". Zatem , w aktualnym stanie prawnym, przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na skarżącego obowiązku zwrócenia się wcześniej do organu celem wezwania do zaprzestania naruszeń prawa. Ponadto, brzmienie przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., na które w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. organ się powołał się, również zostało zmienione przez przepis art. 9 pkt 3 lit. a ww. ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. zmieniającej m.in. p.p.s.a. z dniem [...] czerwca 2017 r. Przepis ten w aktualnym brzmieniu stanowi, że "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności (...) wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (...)", przy czym w żadnym wypadku nie wynika z niego, że skargę skarżący powinien wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji, wniosek organu o odrzucenie skargi sąd również uznał za nieuprawniony. Organ w dalszej kolejności podniósł, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest legitymowanie się przez skarżącego interesem prawnym. Skarżący zatem powinien w konsekwencji wykazać, że jego interes prawny został naruszony przepisami uchwały. Stosownie do przywołanego już przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zaskarżenie uchwały rady gminy w trybie określonym w ww. przepisie wymaga wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wskazać przy tym należy, że interes prawny skarżącego powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, gdyż te przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu, interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK [...]). Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia [...] maja 2002 r. sygn. akt IV SA [...]). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bowiem bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Odnosząc się zatem do kwestii istnienia wskazywanego w u.s.g. interesu prawnego skarżącego, który miałby być naruszony zaskarżoną uchwałą, stwierdzić należy, że ta przesłanka wniesienia skargi do sądu została spełniona w związku z § 2 zaskarżonej uchwały. Jak wynika z akt sprawy, skarżący przebywał w miejscowości D., stąd też - na mocy wskazanego przepisu uchwały - był zobowiązany do uiszczenia opłaty uzdrowiskowej na rzecz Gminy D.. Podkreślić przy tym należy, że interes prawny skarżącego został zweryfikowany także w sprawie o sygn. akt I SA/Sz [...], w której tut. sąd wydał wyrok z dnia [...] marca 2021 r. (nieprawomocny). W tamtej sprawie, ze skargi skarżącego w przedmiocie opłaty uzdrowiskowej określonej wobec niego przez Wójta Gminy D., sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty uzdrowiskowej za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] marca 2020 r., tj. za 21 dni w kwocie [...]zł. W ocenie sądu, organ nie ma zatem racji twierdząc, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie, w związku z czym nie przysługuje jemu legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, sąd poddał kontroli zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych. Powyższe wynika z przepisów art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. pozwalają zatem wyróżnić dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, co - w ocenie sądu - nie wystąpiło sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Po [...]). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały - mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne - na wstępie należy wskazać, że, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który nie znajduje zastosowania w tej sprawie). W uchwale z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt I OPS [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, sąd wskazuje, że skarżący nie wykazał żadnego naruszenia prawa. Skarżący w treści swojej skargi, a także w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nie przywołał żadnych konkretnych zarzutów, które mogłyby wskazywać, że podjęta przez Radę Gminy uchwała jest niezgodna z prawem i narusza jego interes prawny, w związku z czym sąd nie dopatrzył się w niej sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd przychyla się przy tym do stanowiska organu, że ewentualne naruszenie zasad techniki prawodawczej nie powoduje nieważności uchwały czy jej poszczególnych przepisów. Zgodnie bowiem z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem, zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt I OSK [...]). Odnosząc się zaś do licznych wniosków dowodowych skarżącego, zarówno tych zawartych w skardze z dnia [...] września 2020 r., jak i w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r., sąd wskazuje, że - zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. - sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest zatem wyjątkowa, gdyż obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Jedynie wniosek dowodowy skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r. w części dotyczącej dopuszczenia dowodu z karty informacyjnej z leczenia sanatoryjnego w [...] w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] marca 2020 r. zasługiwał na uwzględnienie, natomiast pozostałe wnioski nie mogły zostać uwzględnione z następujących przyczyn: Sprawa ze skargi skarżącego nie mogła być rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, gdyż - zgodnie z art. 13 § 2 p.p.s.a - do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, a Rada Gminy, której uchwała została zaskarżona do sądu, posiada siedzibę na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej w [...] i dowodu z opinii biegłego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wniosek skarżącego o zwolnienie od kosztów i opłat został uwzględniony, gdyż starszy referendarz sądowy postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. zwolniła skarżącego od kosztów sądowych, a nadto ustanowiła radcę prawnego z urzędu. Wnioskowana analiza wyroków sądów administracyjnych dotyczących nielegalności pobierania opłat uzdrowiskowych została przeprowadzona, tak jak w każdej innej sprawie. Nadto, w odniesieniu do miejscowości D. zachowane zostały procedury nadania jej statusu uzdrowiska, gdyż rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] września 2007 r. w sprawie nadania statusu uzdrowiska miejscowości D. (Dz.U. Nr 194, poz.1401) w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 879 ze zm.), [...] taki status uzyskały. Mając powyższe względy na uwadze sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę jako nieuzasadnioną.