I SA/Sz 241/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi J.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu zażalenia J.L. (dalej Skarżąca) na postanowienie Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r. znak [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie całkowitego zwolnienia z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, utrzymało w mocy postanowienie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu 4 grudnia 2015 r., zwróciła się z wnioskiem o całkowite zwolnienie z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie całkowitego zwolnienia z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości. Jak wskazał w uzasadnieniu nie jest możliwe rozpatrzenie merytoryczne wniosku o całkowite zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ nie ma podstawy do zastosowania przedmiotowego zwolnienia. Rada Miasta D. nie podjęła uchwały zwalniającej z opłat, o której mowa jest w art. 6k ust. 4 ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U.2016.250). Na postanowienie to zażalenie złożyła wnioskodawczyni, podnosząc trudną sytuację materialną. Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało powyższe postanowienie w mocy. Organ Odwoławczy uznał bowiem, że w zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. W przypadku, gdy prawo nie pozwala organowi przeprowadzić postępowania, zastosowanie ma przepis art.165a Ordynacji podatkowej. Strona złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. W skardze wskazała, że podstawą do całkowitego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wyłącznie kryterium dochodowa, które w powyższej sprawie jest spełnione. Od 1 lutego 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w Gminach (Dz.U. 2015 poz.87). Na podstawie art. 6k ust. 4 ustawy jedyną przesłanką do zwolnienia z opłaty w całości bądź w części za wywóz odpadów komunalnych jest wyłącznie kryterium dochodowe określone przez ustawę o pomocy społecznej. Tak więc gmina może zwalniać z opłat za wywóz odpadów komunalnych te osoby, które nie przekraczają kryterium dochodowego. Wobec powyższego zdaniem Skarżącej skoro spełnia kryterium dochodowe do całkowitego zwolnienia z opłat za wywóz odpadów komunalnych. Jednoczenie w skardze poinformowała Sąd o swojej bardzo trudnej sytuacji . Uwzględniając powyższe uznała, że skoro jest spełnione kryterium dochodowe, to tym samym istnieje przesłanka do całkowitego zwolnienia od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia doprowadziło Sąd do przekonania, że nie narusza ono prawa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ mógł odmówić skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie całkowitego zwolnienie z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji gdy Rada Miasta D. nie podjęła uchwały zwalniającej z opłat, o której mowa jest w art. 6k ust. 4 ustawa z dnia 13 września 1996 r. utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawę prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia organu stanowił przepis art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.: dalej: O.p.), w myśl, którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Komentowany przepis art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej przewiduje nie tylko formę rozstrzygnięcia, ale również samą instytucję odmowy wszczęcia postępowania. Przepis ten zawiera dwie autonomiczne względem siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego określona w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej jest tak samo uregulowana jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Treść art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania uprawnia do wniosku, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna, co może prowadzić do pewnych problemów z ustaleniem zakresu znaczeniowego tejże przesłanki. Ustawodawca dopuścił bowiem odmowę wszczęcia postępowania, gdy z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" nie wskazując w treści normatywnej, żadnych kryteriów pozwalających na skonkretyzowanie tej normy. Na gruncie obu uregulowań prawnych (art. 61a § 1 k.p.a. i 165a § 1 O.p.) prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte mogą dotyczyć między innymi braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297- 298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15). Skoro organy działają na podstawie prawa (art. 120 o.p.). Mogą zatem odnosić się merytorycznie do takich tylko wniosków strony, które znajdują podstawę w przepisach prawa. Ocena dotycząca przedmiotowości lub bezprzedmiotowości tego postępowania musi więc odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wszczęcia postępowania, zwłaszcza, że wniesienie żądania powoduje wszczęcie postępowania z mocy prawa, to jest bez wydawania przez organ aktu wszczynającego to postępowanie. Natomiast ocena istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku strony o zwolnienie, jako odnosząca się już nie do zagadnienia przedmiotowości postępowania, ale do merytorycznej zasadności wniosku, musi uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wydania decyzji. Omawiana zasada nie może być relatywizowana przez wynikającą z art. 121 § 1 o.p. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Również względy ekonomii procesowej (art. 125 § 1 o.p.), choć nie powinny być bagatelizowane, nie mogą jednak prowadzić do akceptowania rozwiązań pozostających w sprzeczności z przepisami normującymi postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest to, że stosownie do treści art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Gminy dostała upoważnienie do zwolnienia w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z tym przepisem rada gminy w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.) lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2014 r. poz. 1863 oraz z 2015 r. poz. 1359). A zatem ustawodawca przyznał kompetencje Radzie Gminy do wprowadzenia takowego zwolnienia. I to właśnie ta uchwała stanowiłaby podstawę do zastosowania zwolnienia. Jednak co jest najważniejsze na gruncie niniejszej sprawy Rada Miasta D. nie podjęła uchwały zwalniającej z tej opłaty. A zatem brak było podstawy materialnoprawnej do zastosowania żądanego przez Stronę zwolnienia. Reasumując poza sporem pozostaje to, że skarżąca złożyła wniosek o całkowite zwolnienie z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skoro zatem Rada Miasta D. nie podjęła uchwały o której mowa w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i w konsekwencji nie było przepisu materialnoprawnego umożliwiającego wszczęcie postępowania w sprawie. Podnoszone okoliczności w skardze miałyby znaczenie tylko w sytuacji gdyby Rada Miasta podjęła stosowną uchwałę. Sąd podkreśla, że odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu podatkowego, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanki wyszczególnionej w treści art. 165a to jest -" z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Taka też przesłanka w rozpoznawanej sprawie zaistniała, bowiem w stanie prawnym obowiązującym dla potrzeb sprawy brak jest przepisu na podstawie, którego organ mógłby rozpoznać żądanie strony. W tym stanie rzeczy uznając postanowienie za prawidłowe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.