I SA/Sz 253/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kosztów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. znak [...] [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: "Dyrektor IAS") utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: "Naczelnik US") z [...] listopada 2018 r. [...] określające A. (dawniej [...]) wysokość kosztów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], [...], [...], [...] w łącznej wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor IAS wskazał 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 i art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: Naczelnik US będący jednocześnie wierzycielem i administracyjnym organem egzekucyjnym, wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku spółki prowadzone na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych obejmujących zaległość z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2016 r. [...] kwietnia 2017 r. organ egzekucyjny wystosował zawiadomienia o zajęciu innych wierzytelności pieniężnych. Wraz z odpisami zawiadomień o zajęciu [...] maja 2017 r. doręczono zobowiązanej odpis ww. tytułów wykonawczych. Całkowita spłata zadłużenia nastąpiła [...] lipca 2017 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] organ egzekucyjny określił zobowiązanej koszty egzekucyjne w kwocie [...]zł. Postanowieniem z [...] września 2017 r., znak: [...], [...] Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika US. Wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. I SA/Sz 928/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienia obu instancji (wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Naczelnik US określił zobowiązanej koszty egzekucyjne w kwocie [...]zł. Postanowieniem z [...] maja 2018 r., znak: [...], [...], Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z 22 sierpnia 2018 r. I SA/Sz 485/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora IAS oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika US. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. znak [...] Naczelnik US określił zobowiązanej koszty egzekucyjne w kwocie [...]zł. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Dyrektor IAS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Naczelnika US. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonując zalecenia sądu co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, podjęto próbę wyliczenia kosztów na podstawie posiadanych danych obejmujących całą Izbę Administracji Skarbowej w S.. Organ jest w stanie precyzyjnie określić jedynie niewielką część kosztów prowadzonego postępowania np.: koszty usług pocztowych. Większość jednak kosztów stanowią wspólne wydatki całej Izby Administracji Skarbowej w S.. Aby jednak nie opierać wyliczenia w dużej mierze na nieprecyzyjnych szacunkach, postanowienie uwzględnia średnią wartość czynności obliczoną przy pomocy m.in. kwoty bazowej pochodzącej ze sprawozdania z wykonania budżetu zadaniowego (BUZA), ilości etatów funkcjonujących w egzekucji administracyjnej oraz czynności podjętych w obszarze właściwości Izby Administracji Skarbowej w S.. Do wyliczenia wartości etatu przyjęto kwotę wynikającą ze sprawozdania z wykonania budżetu zadaniowego (BUZA) tj. [...] zł. Nadto określono ilość etatów funkcjonujących w komórkach egzekucyjnych na obszarze właściwości Izby Administracji Skarbowej w S.. Średni miesięczny koszt funkcjonowania etatu w komórce egzekucyjnej w 2017 r. na terenie województwa zachodniopomorskiego wyniósł [...] zł. Dalej, aby obliczyć nakład pracy mierzony ilością podjętych czynności, uwzględniono ilość czynności dokonywanych w ramach prowadzonych egzekucji. Organowi z urzędu wiadomo (na podstawie systemu WHTAX, który jest informatyczną hurtownią danych podatkowych pochodzących z urzędów skarbowych z całego kraju), że łączna ilość podjętych czynności w komórkach egzekucyjnych funkcjonujących na terenie właściwości Izby Administracji Skarbowej w S. w 2017 r. wynosiła [...] czynności. Średnią ilość czynności przypadających na 1 etat w miesiącu obliczono na [...]. Średnia wartość jednej czynności wyniosła zatem [...] zł ([...]). Biorąc pod uwagę, że w sprawie podjęto [...] czynności w ramach opłaty manipulacyjnej oraz [...] czynności w odniesieniu do opłaty za czynności, koszty obliczono w łącznej kwocie [...]zł. Ponieważ opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłatę manipulacyjną oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych, łącznie koszty wyniosły [...] zł ([...] x [...] zł). Dyrektor IAS stwierdził, że kwota kosztów jest związana z danym postępowaniem, uwzględnia bowiem odpowiedni czasookres (rok 2017), ilość podjętych czynności w przedmiotowej sprawie oraz średnią wartości jednej czynności. Tym samym wyliczona kwota jest powiązana z rzeczywistymi kosztami poniesionymi w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym. Strona zaskarżyła decyzję Dyrektora IAS, zarzucając naruszenie: - art 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez ustalenie kosztów egzekucyjnych w rażącej wysokości, bez wykazania, jakie konkretnie koszty i wydatki egzekucyjne miały wpływ na powstanie kosztów w ustalonej wysokości, a także poprzez ustalenie, że koszty egzekucyjne na podstawie jednego tytuły wykonawczego wynoszą [...] zł i wskazanie, że jako, że postępowanie egzekucyjne toczyło się na podstawie kilku tytułów koszty egzekucyjne stanowią wielokrotność tej kwoty, podczas gdy w toku postępowania organ nie dokonywał każdej czynności osobno dla każdego tytułu, a dokonywał każdej czynności zbiorczo dla wszystkich tytułów wykonawczych - tym samym ustalanie kosztów egzekucyjnych powstałych w jednym postępowaniu prowadzonym na podstawie kilku tytułów wykonawczych nie powinny stanowić wielokrotności kosztów egzekucyjnych ustalonych dla postępowania prowadzonego na podstawie jednego tytułu wykonawczego; - art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ustalenie opłaty manipulacyjnej w rażącej wysokości, bez wykazania jakie konkretnie koszty i wydatki egzekucyjne miały wpływ na powstanie kosztów w ustalonej wysokości, a także poprzez ustalenie, że koszty egzekucyjne na podstawie jednego tytuły wykonawczego wynoszą [...] zł i wskazanie, że jako, że postępowanie egzekucyjne toczyło się na podstawie kilku tytułów koszty egzekucyjne stanowią wielokrotność tej kwoty, podczas gdy w toku postępowania organ nie dokonywał każdej czynności osobno dla każdego tytułu, a dokonywał każdej czynności zbiorczo dla wszystkich tytułów wykonawczych - tym samym ustalanie kosztów egzekucyjnych powstałych w jednym postępowaniu prowadzonym na podstawie kilku tytułów wykonawczych nie powinny stanowić wielokrotności kosztów egzekucyjnych ustalonych dla postępowania prowadzonego na podstawie jednego tytułu wykonawczego; - art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, w szczególności ustalenia czy określone przez organ koszty egzekucyjne wynikające z przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego pozostają w związku ze świadczeniami organu egzekucyjnego w toku tego postępowania; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy, oraz nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu strony; - art. 153 p.p.s.a. poprzez uchybienie przez organ wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 10 stycznia 2018 r. I SA/Sz 928/17. co do dalszego postępowania, poprzez brak szczegółowego wskazania w rozstrzygnięciu kosztów poniesionych przez organ w toku postępowania egzekucyjnego, co uniemożliwia kontrolę sądową. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego postanowienia Naczelnika US; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że tut. sąd rozstrzygał już w sprawie wyrokami z 10 stycznia 2018 r. I SA/Sz 928/17 i z 22 sierpnia 2018 r. I SA/Sz 485/18. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd w powyższych orzeczeniach wiązały organy przy wydawaniu kolejnych postanowień w sprawie. Przepis ten ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący, a skład orzekający w sprawie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wymienionych wyrokach. Ocena ta odwoływała się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14, w którym Trybunał orzekł, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Jednocześnie podkreślił, że swoboda ustawodawcy w określeniu wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Ponadto sąd wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, które to okoliczności winny być wskazane w rozstrzygnięciu. Brak takiego wskazania powoduje bowiem, że w istocie takie rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądowej. Nie sposób bowiem poznać jakie czynności organu egzekucyjnego, jaki nakład pracy organu egzekucyjnego, legły u podstaw takiego ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych – tak jak miało to miejsce w uchylonych przez sąd postanowieniach. Sąd podkreślił, że okoliczność niewykonania przez ustawodawcę wymienionego orzeczenia TK nie stała na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy przez organ egzekucyjny, który zobowiązany był zastosować odpowiednie przepisy zgodnie z ich wykładnią zaprezentowaną przez Trybunał. Według sądu, organy dołożyły niezbędnych starań, aby naliczać opłaty na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i 6 u.p.e.a., uwzględniając zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego i wykonując zalecenia sądu. W związku z brakiem ustawowych regulacji organ odwoławczy przyjął za punkt wyjścia ogólny koszt funkcjonowania komórek egzekucyjnych w swojej właściwości, a następnie, uwzględniając długość badanego okresu (2017 r.) i liczbę etatów, ustalił średni miesięczny koszt funkcjonowania 1 etatu w komórce. Uzyskaną kwotę podzielił przez średnią liczbę przeprowadzonych w ciągu miesiąca czynności, uzyskując w ten sposób średnią wartość jednej czynności. Zgodnie z art. 64c § 1 u.p.e.a na koszty egzekucyjne w egzekucji pieniężnej składają się: opłaty za czynności (art. 64 § 1 u.p.e.a.), w tym wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), opłata manipulacyjna (art. 64 § 6 u.p.e.a.) oraz wydatki egzekucyjne (art. 64b u.p.e.a.). Wypada zwrócić uwagę, że ani art. 64 § 1 pkt 4, ani art. 64 § 6 u.p.e.a. nie zostały uchylone przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem SK 31/14. Uznał natomiast, że swoboda ustawodawcy w określeniu wysokości opłat nie jest nieograniczona. Zagadnienie to jest bowiem ściśle związane z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa (obejmującym zwrot wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne), a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Trybunał wskazał, że dla właściwej realizacji wyroku konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć podobne zarzuty. W ocenie sądu, dopóki ustawodawca nie zrealizuje zaleceń Trybunału Konstytucyjnego wynikających z wyroku SK 31/14, organy stosujące prawo zobowiązane są tak określić wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie było możliwe zarzucenie im obiektywnego naruszenia standardów określonych w tym wyroku. W praktyce, w sytuacji braku interwencji ustawodawcy, nie można oderwać się od okoliczności faktycznych i prawnych konkretnych spraw. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, sąd uznał, że organy obu instancji sprostały temu obowiązkowi. Organ egzekucyjny łącznie w ramach opłaty manipulacyjnej podjął [...] czynności, zaś w odniesieniu do opłaty za zajęcie [...] czynności (szczegółowe wyliczenie dat i rodzaju dokonanych czynności znajduje się na stronie [...] decyzji organu egzekucyjnego), co nie jest kwestionowane w sprawie. Zdaniem sądu, ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględniły wysokość kosztów egzekucyjnych i nie doprowadziły do ich oderwania od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnej. Ponadto okoliczności, jakie stanęły u podstaw przyjętej metody wyceny dokonanych czynności, zostały wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy przekonująco uzasadnił przyjęcie do obliczeń i sposób wyliczenia średniej wartości jednej czynności, przedstawiając kolejne jego etapy. Dopóki kwestia ta nie zostanie uregulowana Według sądu nie ma racji skarżąca twierdząc, że doszło do naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przez nałożenie na nią kosztów egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej w zbyt wysokiej kwocie, bez wykazania jakie konkretnie koszty i wydatki organu egzekucyjnego miały wpływ na ich powstanie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia bardzo szczegółowo wyjaśnił, jakie dane wziął pod uwagę, ustalając średnią wartość jednej czynności. Wyjaśniono również, że opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłatę manipulacyjną oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Z tego też względu wynikało pomnożenie łącznej kwoty opłat. W ocenie sądu, organ egzekucyjny w wystarczającym stopniu wskazał przyczyny, dla których uważa, że ustalone koszty egzekucyjne są adekwatne do poziomu skomplikowania podjętych czynności oraz wymaganego nakładu i czasu pracy. Z tego względu sąd nie dopatrzył się także zarzucanego organowi odwoławczemu naruszenia zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli zawartych art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Zdaniem sądu, organ odwoławczy odniósł się do wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wziął go pod uwagę podczas ustalania kosztów, a ponadto uwzględnił zalecenia przedstawione przez Sąd w wyrokach o sygn. akt: I SA/Sz 928/17 oraz I SA/Sz 485/18. Na zakończenie wypada zwrócić uwagę, że analogiczna sprawa była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z 28 lutego 2019 r. o sygn. akt I SA/Sz 905/18. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela wywody zawarte w tym rozstrzygnięciu, dlatego jego argumentacja została przytoczona in extenso w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przytoczone orzeczenia administracyjne dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenias.nsa.gov.pl.