I SA/Sz 259/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 14 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Izby Skarbowej S. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...], utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] r., znak:[...], w przedmiocie obciążenia wierzyciela – Burmistrza Miasta i Gminy G. – kosztami egzekucyjnymi, powstałymi w związku z postępowaniem egzekucyjnym, prowadzonym na wniosek tegoż wierzyciela, wobec zobowiązanej P.[...] S.A Z dokumentacji sprawy również wynika, że postępowanie egzekucyjne wobec P.[...] S.A, dawniej P.[...] S.A. z siedzibą w N.C., zwanego dalej "Spółką", zostało wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] [...] [...] Obowiązek objęty tymi tytułami wykonawczymi wynikał z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] r., znak:[...] , określającej Spółce zobowiązanie podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości za 2003 r. W toku postępowania egzekucyjnego zobowiązana Spółka wniosła zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej w skrócie "u.p.e.a.", poprzez nieuwzględnienie w tytule wykonawczym wynikającej z mocy ustawy przerwy w naliczaniu odsetek za zwłokę. W wyniku rozpoznania powyższych zarzutów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] r. i uznało powyższy zarzut za zasadny. Rozstrzygnięcie to legło u podstaw umorzenia w dniu 29 października 2010 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych i wydania w dniu [...] r. postanowienia, znak:[...], o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 3.065.273,60 zł. W podstawie prawnej postanowienia, organ egzekucyjny powołał art. 17, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 2 -7, art. 64 § 9 pkt 2, art. § 10, art. 64b, art. 64c § 1, § 4, § 7 u.p.e.a. Rozstrzygając w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, przedstawiając szczegółowe ich kwotowe wyliczenie, organ egzekucyjny wyjaśnił, że koszty te powstały w wyniku doręczenia zobowiązanej Spółce odpisów wymienionych wyżej tytułów wykonawczych i dokonania w dniu [...] r. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej Spółki. Uzasadniając z kolei obciążenie wierzyciela powstałymi kosztami egzekucyjnymi, organ ten wyjaśnił, że co do zasady obowiązek ponoszenia kosztów egzekucyjnych spoczywa na zobowiązanym (art. 64c § 1 u.p.e.a.) za wyjątkiem sytuacji, gdy to wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli koszty nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego (art. 64 § 4 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny uznał, że przepis ten należy interpretować jako spowodowanie przez wierzyciela niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, co miało miejsce w sprawie z uwagi na uznanie za zasadne zarzutów Spółki i w konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Burmistrz Miasta i Gminy G. wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w S. zażalenie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie K.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wierzyciel wskazał, że organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie ograniczył się do powołania przepisu regulującego zasadę odpowiedzialności zobowiązanego z tytułu kosztów egzekucyjnych oraz wskazał przepis dotyczący formy rozstrzygnięcia w przypadku wystąpienia sytuacji, gdy koszty egzekucyjne ciążą na wierzycielu. Natomiast zdaniem wierzyciela, aby możliwe było wydanie postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, koniecznym było zbadanie przez organ egzekucyjny, który z przypadków wymienionych w art. 64 c § 2 - 4 u.p.e.a., jako wyjątki od zasady określonej w art. 64 c § 1 u.p.e.a., powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. Wierzyciel nie uznał za podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 64 c § 4 u.p.e.a., który to przepis odnosi się do sytuacji, gdy na podstawie materiału dowodowego organ egzekucyjny ustala, iż nie ma możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego. W jego ocenie, organ egzekucyjny obowiązku tego nie dopełnił, bowiem nie uzasadnił wystąpienia żadnego z przypadków odstąpienia od zasady określonej w art. 64 c § 1 u.p.e.a. Wskazał, że przepis ten dotyczy pogorszenia sytuacji ekonomicznej zobowiązanego, uniemożliwiającej ściągnięcie od niego kosztów egzekucyjnych oraz chodzi w nim o taką sytuację, gdy koszty egzekucyjne są ściągalne od zobowiązanego, ale wierzyciel odstąpił od egzekucji. Ponadto uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie sposób mówić o niezgodnym z prawem wszczęciu i prowadzeniu egzekucji, bowiem w dniu wszczęcia egzekucji istniała podstawa jej prowadzenia, tj. decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2003 r. Nadto przyjął, że pomimo opisanych powyżej nieprawidłowości, orzekanie przez organ egzekucyjny o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi było przedwczesne ze względu na to, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie było w tym czasie ostateczne. Dyrektor Izby Skarbowej w S. wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uznał, że stanowisko organu egzekucyjnego jest prawidłowe. W uzasadnieniu postanowienia na wstępie odwołał się do reguły przewidzianej w art. 64 c § 1 u.p.e.a. i wskazał, że wyjątkiem od niej jest ponoszenie przez wierzyciela lub przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych, w zależności od tego, kto spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie postępowania (art. 64 c § 3 u.p.e.a.). Następnie organ ten odnosząc się do zarzutów wierzyciela wyjaśnił, że art. 64 c § 4 u.p.e.a., znajduje zastosowanie tylko w takich przypadkach, jak: śmierć zobowiązanego, jego ubóstwo i w każdej sytuacji, w której przepisy prawa nie zezwalają na ściągnięcie kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego. Dyrektor Izby Skarbowej w S. wskazał jednak, że umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...],[...],[...] , wystawionych przez wierzyciela, Burmistrza Miasta i Gminy G., nastąpiło na skutek uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. za uzasadniony zarzut niespełnienia przez wskazane tytuły wykonawcze wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W konsekwencji, zdaniem tego organu, niemożliwym było dochodzenie powstałych z mocy prawa kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, gdyż to wierzyciel pokrywa koszty niezgodnego z prawem wszczęcia lub prowadzenia egzekucji (art. 64 § 3 u.p.e.a.). Co prawda, jak wskazał dalej organ, postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego zostało przez wierzyciela zaskarżone, to jednak z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, pozostawiono je bez merytorycznego rozpatrzenia.Nie zgadzając się z zarzutami wierzyciela, organ ten dodał, że jakkolwiek w dniu wszczęcia egzekucji administracyjnej istniała podstawa do jej prowadzenia, to jednak wierzyciel ponosi ryzyko związane z wszczęciem i prowadzeniem egzekucji na podstawie nieostatecznej decyzji podatkowej, która następnie została uchylona. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ ten dalej przyjął, że koszty postępowania egzekucyjnego nie mogą obciążać podmiotu wobec którego bezpodstawnie wszczęto egzekucję. Uwzględniając powyższe, Dyrektor Izby Skarbowej w S. uznał, iż brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Burmistrz Miasta i Gminy G. zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. i art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., a także art. 6, art. 8, art. 7 i art. 11 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., na skutek błędnego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 64 c § 4 u.p.e.a., stanowiącego podstawę do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Skarżący uznał, że Dyrektor Izby Skarbowej w S. obowiązany był uchylić postanowienie organu egzekucyjnego, gdyż organ ten w istocie nie ustalił, że brak było możliwości ściągnięcia od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych. Zarzucił organowi arbitralne podjęcie rozstrzygnięcia, bez zbadania przesłanek wynikających ze wskazanego przepisu prawa, a tym samym naruszenie podstawowych zasad, wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady zaufania obywateli do organów administracyjnych państwa. Strona skarżąca dodatkowo złożyła pismo z dnia 10 sierpnia 2011 r. co do niewłaściwego ustalenia kosztów oraz pismo z dnia 1 września 2011 r., w którym wniosła o rozważenie zadania pytania prawnego, czy przepis art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 87 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych jest zgodny z art. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p. p. s. a.") wynika, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, postępowania egzekucyjnego wszczętego i prowadzonego wobec zobowiązanego P.[...] S.A, na podstawie tytułów wykonawczych wymienionych w zaskarżonym postanowieniu. W sprawie stanowiącej przedmiot orzekania okoliczności stanu faktycznego nie są sporne. W skardze wierzyciel zarzuca organom powołanie błędnej podstawy prawnej, tj. art. 64 c § 4 u.p.e.a. poprzez pominięcie przez organy przesłanek z jego treści wynikających, a stanowiących podstawę do obciążenia go powstałymi w toku postępowania kosztami egzekucyjnymi. W istocie kwestię sporną stanowi zatem odmienna wykładnia odpowiednich dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w rzeczy samej konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie - czy zasadnie organ egzekucyjny obciążył kosztami egzekucyjnymi wierzyciela. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 64 c § 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Zasadą postępowania egzekucyjnego w administracji jest, że to zobowiązany ponosi odpowiedzialność za powstałe koszty egzekucji (art. 64 c § 1 u.p.e.a.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza jednak wyjątki od tej zasady polegające na tym, że koszty te będzie ponosił wierzyciel lub organ egzekucyjny (por. art. 64 c § 2 - § 4). I tak, na podstawie art. 64 c § 3 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, "jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela (...)". Przez zwrot "okaże się", użyty przez ustawodawcę w powołanym przepisie należy rozumieć takie przypadki, których niezgodność z prawem stwierdzona zostanie orzeczeniem właściwego organu. Będzie to stosowna decyzja organu administracji publicznej bądź wyrok sądowy, które w swej treści przesądzają, że tytuł wykonawczy nie powinien był być wydany lub został niewłaściwie wprowadzony do obrotu prawnego (por. wyrok z 24 sierpnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie III SA/Wa 1750/06, LEX nr 276593). Zasadniczym więc warunkiem zastosowania analizowanego art. 64 c § 3 u.p.e.a. jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem oraz by owo stwierdzenie wadliwości postępowania egzekucyjnego nastąpiło już po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organów obu instancji wraz z ich uzasadnieniem odpowiada treści art. 64 c § 3 u.p.e.a., pomimo błędnego powołania w sentencji postanowienia § 4, i że rozstrzygnięcia wydane w sprawie są zasadne. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, u podstaw nałożenia na wierzyciela obowiązku poniesienia kosztów egzekucyjnych legło ustalenie przez organ egzekucyjny, że wniesione w toku postępowania administracyjnego przez zobowiązaną Spółkę zarzuty - zostały uznane za zasadne. Oba organy wskazały, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia 14 września 2010 r. uchyliło stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów, tj. rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia 2 listopada 2009 r., wskazując na naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez nieuwzględnienie przez wierzyciela w tytule wykonawczym przerwy w naliczaniu odsetek za zwłokę. Konsekwencją powyższego było umorzenie przez organ egzekucyjny w dniu 29 października 2010 r. postępowania prowadzonego na podstawie wadliwie wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych. Zatem, skoro zaistniała podstawa do zakończenia egzekucji w trybie art. 34 § 4 druga część zdania u.p.e.a., zgodnie z którym "organ egzekucyjny, (...) wydaje postanowienie (...), a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (...)", to tym samym norma art. 64 c § 3 u.p.e.a. i jej wykładnia nakazywała organowi egzekucyjnemu zwrot zobowiązanemu pobranych kwot i obciążenie wierzyciela powstałymi kosztami egzekucyjnymi. W kompetencjach organu wydającego postanowienie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych jest bowiem zbadanie, czy w toku postępowania egzekucyjnego zostało wydane postanowienie (postanowienia), które powoduje wyłączenie odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucyjne, czyli postanowienie, z którego wynika, że wszczęcie lub prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. W ocenie Sądu owa "niezgodność z prawem" w rozumieniu art. 64 c § 3 u.p.e.a. odnosi się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, skoro wadliwie wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze (co znajduje potwierdzenie w postanowieniu SKO z dnia [...] r.), nakazujące dochodzenie należności w kwocie wyższej od należnej, w konsekwencji spowodowało wygenerowanie kosztów egzekucyjnych. Wbrew stanowisku strony skarżącej, ryzyko wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie wadliwie wystawionego tytułu wykonawczego obciąża wierzyciela. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu egzekucyjnym doszło do uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, a następnie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tych tytułów i ich wyeliminowania z obrotu prawnego, to okoliczności te bezsprzecznie wskazują, że w konsekwencji egzekucja przeprowadzona została niezgodnie z prawem, a tym samym koszty egzekucyjne zostałyby pobrane od zobowiązanego nienależnie. Stosownie do § 3 art. 64 u.p.e.a. opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnej. W przedmiotowej sprawie podstawą obliczenia kosztów egzekucyjnych były wadliwie wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze, a to w efekcie zawsze obciąża wierzyciela w pełnym zakresie co do ustalonych kosztów egzekucyjnych, w tym sposób ich wyliczenia. Taką regułę pełnej odpowiedzialności wierzyciela za swoje działania niezgodne z prawem przyjął ustawodawca. Niewątpliwie zatem organ egzekucyjny zasadnie obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, bo to on ponosi ryzyko i skutki następczej wadliwości tytułów wykonawczych, zwłaszcza, jeżeli podmiot zobowiązany nie zawinił i wobec tego nie ponosi odpowiedzialności za doprowadzenie do niezgodnych z prawem działań organu. Innymi słowy w postępowaniu egzekucyjnym należy odpowiednio stosować zasadę wyrażoną w art. 262 K.p.a., w myśl której nie można obciążać strony kosztami postępowania, jeżeli nie wynikły one z jej winy (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 1998 r., I SA/Gd 1893/97, Serwis Podatkowy 2001, Nr 9 s. 11). W tym stanie rzeczy, niezasadnym było badanie przez organ egzekucyjny przesłanek przewidzianych art. 64 c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym "wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego (...)", gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w ogóle niedopuszczalne jest dochodzenie tych kosztów od zobowiązanej Spółki. Wobec powyższego należało uznać, że zarzucane organom uchybienie art. 64 c § 4 u.p.e.a. nie miało miejsca w sprawie, a podniesione w tym zakresie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 3, art. 126 K.p.a. i art. 6, art. 8, art. 7 i art. 11 K.p.a. okazały się bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się zaś do wniosku strony skarżącej o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, a mianowicie, czy przepis art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art.87 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych jest zgodny z art.2 Konstytucji, Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, a tym samym do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż przepisy powołane w pytaniu nie stanowią podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zatem nie mają wpływu na jej wynik. Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), oddalił skargę.