I SA/Sz 262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G. R. na informację Samorządu Województwa z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji "Odnowa i rozwój wsi" objętego PROW na lata 2007-2013 na operację pod nazwą "Budowa oświetlenia ulicznego w R. na ulicy [...] oraz budowa oświetlenia ulicznego w S." 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Samorządu Województwa na rzecz G. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Gmina 7 sierpnia 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy na realizację operacji "Budowa oświetlenia ulicznego na ulicy oraz budowa oświetlenia ulicznego w [...] " w ramach działania Wdrażanie Lokalnych Strategii Rozwoju, dla operacji które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zarząd Samorządu Województwa [...] r. odmówił przyznania pomocy uznając, że wnioskodawca otrzymał na miejscowość dofinansowanie w dniu [...] r. na operację pn. "Zagospodarowanie centrum miasta poprzez budowę i modernizację oświetlenia". Dalej wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi podział operacji w celu stworzenia sztucznych warunków otrzymania pomocy. Okoliczności sprawy wskazują, zdaniem organu, że w istocie jest to kontynuacja wcześniejszego projektu – "Zagospodarowanie centrum miasta poprzez budowę i modernizację oświetlenia". Powołał się Zarząd na wyjaśnienia wnioskodawcy, na to, że projekty dotyczą takich samych inwestycji (oświetlenie), są zbliżone czasowo i miejscowo – ta sama ulica, są zbieżne pod względem funkcji – celem każdego działania jest poprawa oświetlenia w miejscowości. Wskazał, że zgodnie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - zwanego dalej "Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011", pomocy nie przyznaje się. Pismem z 6 grudnia 2012 r. Gmina wezwała do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że w sprawie nie ma zastosowania art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, nie doszło bowiem do podziału operacji w celu stworzenia sztucznych warunków otrzymania pomocy. Gmina podniosła, że budowa każdego oświetlenia ulicznego na terenie miasta zawsze będzie kontynuacją wybudowanych poprzednio instalacji oświetleniowych i tylko w takim sensie Gmina posłużyła się określeniem "kontynuacja" w sowich wyjaśnieniach. Zdaniem Gminy we wnioskach "Zagospodarowanie centrum miasta poprzez budowę i modernizację oświetlenia" oraz "Budowa oświetlenia ulicznego w na ulicy oraz budowa oświetlenia ulicznego w [...] " mamy do czynienia z różnymi operacjami, obejmującymi inne odcinki i działki ewidencji geodezyjnej ulicy w oraz dotyczącymi różnych prac budowlanych do wykonania. W zakres pierwszego wchodziła modernizacja istniejącego oświetlenia a drugiego budowa nowego oświetlenia. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Samorządu Województwa poinformował o negatywnym rozpoznaniu wezwania. Uzasadniając, Zarząd wskazał na okoliczności przemawiające za tożsamością i kontynuacją poprzednio realizowanej operacji, a co za tym idzie za podziałem operacji w odniesieniu do części dotyczącej budowy oświetlenia na ulicy w oraz na interpretację MRiRW z dnia 12 stycznia 2012 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych startego rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 r. (Dz.U. Nr 138, poz. 868 ze zm.)- zwanego dalej "rozporządzenie MRiRW z dnia 8 lipca 2008 r." oraz na rozporządzenie z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 r. (Dz.U.Nr 38, poz. 220 ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzenie MRiRW z dnia 14 lutego 2008 r." Zarząd stwierdził również, że realizacja części operacji jedynie w części dotyczącej budowy oświetlenia w [...] nie daje gwarancji osiągnięcia celu dotyczącego zarówno R. jak i S., co czyni niemożliwym przyznanie pomocy. W skardze na odmowę przyznania pomocy w zakresie dofinansowania projektu pn. "Budowa oświetlenia ulicznego w na ulicy oraz budowa oświetlenia ulicznego w [...] " z dnia [...] r. Gmina zarzucając naruszenie: - art. 2 lit. e Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, - art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, - § 3 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 lutego 2008 r. w zw. z § 34 rozporządzenie MRiRW z dnia 8 lipca 2008 r. i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorząd Województwa poprzez Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność sztucznego podziału operacji w celu stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków przyznania pomocy w celu osiągnięcia korzyści w postaci podwójnego finansowania jednej operacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427) – zwana dalej "ustawa z dnia 7 marca 2007 r.", w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej zwana "p.p.s.a.". Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na odmowę jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast jeżeli w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi, termin sześćdziesięciu dni liczony jest od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Podkreślić należy, że skarżąca wypełniła warunek dopuszczalności skargi, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wezwała Zarząd Samorządu Województwa do usunięcia naruszenia prawa, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy zawartej w informacji z dnia [...] r. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Zarząd Samorządu Województwa udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – doręczonym faksem 9 stycznia 2013 r. i pocztą 10 stycznia 2013 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Skoro zatem organ udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa w okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu to w tej sytuacji bieg tego terminu stał się bezprzedmiotowy. Zatem w przedmiotowej sprawie terminem w jakim skarżąca powinna była wnieść skargę do sądu był termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia skarżącej odpowiedzi przez Zarząd Samorządu Województwa tj. od 10 stycznia 2013 r. Wobec tego stwierdzić należy, iż wniesienie skargi w dniu 8 lutego 2013 r. (data nadania przesyłki na poczcie), nie stanowi o przekroczeniu terminu zakreślonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest wyrazem jednoznacznego niezadowolenia uprawnionego podmiotu z treści danego aktu i bezpośrednią zapowiedzią jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Stanowi bowiem wymóg, który należy spełnić aby móc skorzystać ze środka prawnego w postaci skargi (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt I FSK 1956/08). W konsekwencji więc charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa przesądza o istocie odpowiedzi organu na to wezwanie, która uznana być może jedynie za stanowisko organu w kwestii stawianych w wezwaniu zarzutów naruszenia prawa. Organ tą czynnością nic nie zmienia, tylko odnosi się do zgłoszonych wątpliwości prawnych. O takim charakterze odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa świadczy również jej fakultatywność, bowiem art. 53 § 2 p.p.s.a. nie uzależnia możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego od wystosowania przez organ rzeczonej odpowiedzi, różnicuje tylko terminy jej (skargi) wniesienia w zależności od wystosowania takiej odpowiedzi lub nie. Podsumowując, odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ma mocy dokonania zmian w treści aktu objętego wezwaniem – w niniejszej sprawie informacji o odmowie przyznania pomocy (art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.), nie może w niego ingerować ani stanowić o innym ukształtowaniu praw i obowiązków strony niż wynikające z tego aktu. W związku z konsekwentnie realizowaną, w sprawach informacji o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy, zasadą jednoinstancyjności postępowania do zmiany tej odmowy może dojść wyłącznie w postępowaniu z wniosku skarżącej. Nie może budzić wątpliwości, że zgodnie z przepisem art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., że obowiązkiem podmiotu wdrażającego jest poinformowanie wnioskodawcy o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Wskazany obowiązek ma charakter gwarancyjny, po pierwsze dla wnioskodawcy, który ma prawo znać powody odmowy a nadto daje stronie możliwość skarżenia aktu a jego prawidłowe zrealizowanie umożliwia poddanie kontroli odmowy przyznania pomocy, w trybie określonym w ust. 4 art. 22 tej ustawy. Wskazana wyżej norma prawna zobowiązywała zatem Zarząd Samorządu Województwa do wyjaśnienia w uzasadnieniu informacji z dnia [...] r., z jakiej przyczyny uznaje, że wnioskowane dofinansowanie operacji "Budowa oświetlenia ulicznego w na ulicy oraz budowa oświetlenia ulicznego w [...] " nie spełnia warunków przyznania pomocy. Skoro kwestia ta była sporna, bowiem skarżąca Gmina podnosiła, że wnioskowana budowa nie jest kolejnym etapem operacji "Zagospodarowania centrum miasta poprzez modernizację oświetlenia" ale odrębną operacją, to okoliczność ta wymagała wszechstronnego wyjaśnienia. Oznacza to, że dokonanie oceny przez Zarząd Samorządu Województwa , czy wskazane przez Gminę we wniosku o dofinansowanie określone działanie "Budowa oświetlenia ulicznego w na ulicy oraz budowa oświetlenia ulicznego w [...] " spełnia przesłanki nieprawidłowości, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia normy wyznaczającej określony wzorzec zachowania, następnie ustalenia czy doszło do naruszenia tego wzorca, a dopiero w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia zastosowania normy określającej skutki takiego naruszenia. Nie budzi wątpliwości, że taki wzorzec zachowania nie określa jedynie powołany przez Zarząd w informacji z dnia [...] r. przepis art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 ale także przepisy rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przywołane przez Zarząd w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa czy w odpowiedzi na skargę. Natomiast Zarząd poza wskazaniem w treści odmowy przepisu Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, arbitralnie stwierdził, że w sprawie z wniosku Gminy zachodzi podział operacji w celu stworzenia sztucznych warunków otrzymania pomocy, wskazując na okoliczności sprawy, które zdaniem Zarządu stanowią kontynuację wcześniejszego projektu w tym treść wniosku skarżącej, tożsamość inwestycji – oświetlenie, czasowa i miejscowa zbieżność inwestycji – ta sama ulica, zbieżność funkcjonalna. Okoliczności te nie poddają się jednak kontroli z uwagi na brak materiału dowodowego w aktach sprawy stanowiących podstawę takich ustaleń Zarządu, co do stworzenia przez Gminę sztucznych warunków otrzymania pomocy. Uchybień w informacji nie można, jak chce tego Zarząd Samorządu sanować poprzez prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem na sporne okoliczności. Stosownie do art. 106 p.p.s.a postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej informacji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną informacją – a wnioskowane przez Zarząd Samorządu dowody temu w istocie służą. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną informację i wskazać organowi zakres ponownego postępowania, które organ ten powinien uzupełnić W ponownym postępowaniu Zarząd Samorządu Województwa sformułuje informację kierowaną do Gminy co do wnioskowanej pomocy według wskazań Sądu, zawierającą regulacje prawne w świetle których ustalone okoliczności sprawy mające oparcie w stosownych dokumentach, prowadzą do uznania, że w sprawie może dojść do podwójnego finansowania jednej operacji. Mając na uwadze powyższe uchybienia, na obecnym etapie kontroli sądowej przedwczesne jest odnoszenie się do zarzucanych wskazanych w skardze naruszeń przepisów. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę Sąd uchylił zaskarżoną informację na podstawie przepisu art. 146 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej orzeczono po myśli art. 200 wymienionej wyżej ustawy oraz § 18 pkt 1 ppkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).