I SA/Sz 267/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G.Z. na negatywny wynik procedury odwoławczej dotyczącej oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu Nr RPOWZ/5.1.2/2010/1 zawartej w informacji Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] oddala skargę Stan sprawy przedstawia się następująco: G Z złożyła wniosek o dofinansowanie projektu [...] - w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego w dniu 2 sierpnia 2010 r. przez Z W Z, działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym W Z na lata [...] (RPO WZ). Pismem z dnia [....] r. (sygn. [. ..] Wydział Wdrażania RPO poinformował Gminę o odrzuceniu jej wniosku z dalszej procedury ubiegania się o dofinansowanie. Wniosek został negatywnie oceniony, na etapie oceny ekonomiczno-finansowej, pod kątem spełniania kryterium dopuszczającego, Poprawność metodologii przeprowadzenia analiz (finansowej i ekonomicznej). W uzasadnieniu ww. pisma stwierdzono, m.in. że przy analizie ekonomicznej zastosowano nieprawidłową stopę dyskonta na poziomie 5%. Natomiast, zgodnie z wytycznymi do Studium Wykonalności, zastosowana powinna być społeczna stopa dyskonta na poziomie 5,5%. W związku z powyższym nie było możliwości udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie karty oceny ekonomiczno-finansowej (przy kryterium Poprawność metodologii przeprowadzenia analiz (finansowej i ekonomicznej) - Czy przyjęto prawidłową społeczną stopę dyskonta? Równocześnie wyjaśniono, że przyjęcie innej niż 5,5% stopy dyskonta powoduje odrzucenie wniosku. W odpowiedzi na powyższą informację otrzymaną z Wydziału Wdrażania RPO Gmina, w przewidzianym terminie, złożyła protest do Wydziału Zarządzania RPO, w którym zakwestionowała dokonaną przez Wydział Wdrażania ocenę formalną. Wydział Zarządzania RPO, po analizie protestu złożonego przez Gminę, dokumentacji aplikacyjnej, dokumentacji konkursowej oraz karty oceny formalnej i ekonomiczno-finansowej, postanowił protest odrzucić, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 29 lutego 2011 r. (w którym znajduje się również stanowisko Zarządu Województwa w rozpatrywanej sprawie). Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji RPO WZ Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S, w której zarzuciła Instytucji Zarządzającej: - przeprowadzenie oceny formalnej niezgodne z pkt 4.1, 4.2, 4.3, i 4.4 "Wytycznych dla Wnioskodawców" poprzez przyjęcie, że wniosek G Z spełnia kryteria formalne, pozbawiając tym samym Gminę możliwości skorzystania z "procedury uzupełnień i poprawek" przewidzianych w punkcie 4.2 "Wytycznych dla Wnioskodawców". W odpowiedzi na skargę Zarząd W Z wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej, i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że będąca jej przedmiotem ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 powołanego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez Instytucję Zarządzającą Programami Operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 1 tej ustawy – obowiązującym od dnia 20 grudnia 2008 r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez Instytucję Zarządzającą została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający. W niniejszym postępowaniu skarżąca – G Z poddała kontroli sądowoadministracyjnej negatywną ocenę dokonaną przez Z W wobec złożonego przez nią projektu pn. "Lokalny Wzrost konkurencyjności turystycznej P D poprzez utworzenie i wyposażenie Centrum Informacji Turystycznej w Z" - w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego w dniu [...] r. przez Zarząd W Z, działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym W Z na lata [..] (RPO WZ). Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie, po wyczerpaniu środka odwoławczego, jest kompletna oraz została prawidłowo opłacona. Zaistniały zatem przesłanki do dokonania merytorycznej kontroli negatywnej oceny projektu o dofinansowanie z dnia [...] r. W zakresie określonej powyżej kognicji, zdaniem Sądu, ocena ekonomiczno-finansowa przedmiotowego projektu dokonana przez Zarząd Województwa, jako Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym, nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Istota sporu pomiędzy skarżącym i Instytucją Zarządzającą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w istocie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały przesłanki do negatywnej oceny ekonomiczno-finansowejn (merytorycznej) i odrzucenia projektu skarżącej z tej przyczyny, iż przy analizie ekonomicznej zastosowano nieprawidłową stopę dyskonta na poziomie 5% wbrew warunkowi określonemu w wytycznych do Studium Wykonalności, gdzie wskazano, że zastosowana powinna być społeczna stopa dyskonta (zgodnie z Metodologią CBA) na poziomie 5,5% oraz czy wskazanie społecznej stopy dyskonta w innej wysokości niż wskazanej w ww. wytycznych stanowiło podstawę do odrzucenia wniosku z dalszej procedury ubiegania się o dofinansowanie czy też stanowiło uchybienie formalne, którego usuniecie mogło nastąpić na etapie badania spełniania kryteriów formalnych zgodnie z procedurą przewidzianą w Wytycznych (pkt 4.2 "Procedury uzupełnień i poprawek). Na wstępie wskazać należy, że ogłaszając przedmiotowy konkurs Zarząd Województwa w wytycznych dla Wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WZ (wytyczne z lipca 2010 r. dla Działania 5.1.2) określił m.in. ścieżkę wyboru projektów i jej poszczególne etapy. Pierwszym etapem oceny dokumentacji aplikacyjnej była ocena formalna przeprowadzana przez Wydział Wdrażania RPO (WWRPO), który weryfikował złożone wnioski o dofinansowanie wraz z załącznikami pod względem ich kompletności, jak również zgodności wniosku aplikacyjnego z dokumentacją konkursową. Wnioski, które spełniły wszystkie kryteria oceny formalnej przekazywane były następnie pod obrady Komisji Oceniających Projekty, których funkcjonowanie normuje Regulamin Komisji Oceniających Projekty z dnia 28 stycznia 2010 r. W ramach Komisji Oceniających Projekty pracują cztery zespoły: Zespół ds. oceny możliwości wystąpienia pomocy publicznej, Zespół ds. oceny środowiskowej, Zespół ds. oceny ekonomiczno-finansowej oraz Zespół ds. oceny merytoryczno - technicznej. W skład poszczególnych Zespołów wchodzą niezależni eksperci wybrani w drodze otwartego naboru według kryteriów zawartych w "Trybie wyłaniania ekspertów do Komisji Oceniających Projekty". Każdy wniosek jest weryfikowany przez co najmniej dwóch ekspertów z każdego zespołu. Zespół ds. oceny ekonomiczno-finansowej weryfikuje projekty na podstawie kryteriów ekonomiczno - finansowych zawartych w Karcie Oceny Ekonomiczno - Finansowej. Karty oceny sporządzane są na podstawie kryteriów zatwierdzanych przez Z Komitet Monitorujący. Kryteria oceny podzielone zostały na kryteria dostępu (dopuszczalności) i kryteria punktowe. Kryteria dostępu oceniane są w systemie 0/1, tak że niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku. Kryteria punktowane są oceniane przez eksperta poprzez przyznanie odpowiedniej ilości punktów za każde kryterium. Do dofinansowania kwalifikuje się każdy projekt, który spełnia wszystkie kryteria dopuszczające i jednocześnie uzyskał łącznie z etapów oceny ekonomiczno -finansowej i merytoryczno - technicznej co najmniej 50% maksymalnej łącznej liczby punktów (50 punktów). Ocena kryterium "Poprawność metodologii przeprowadzenia analiz (finansowej i ekonomicznej)" - polega m. in. na weryfikacji, czy przyjęto prawidłową społeczną stopę dyskonta, przy czym równocześnie wskazano, że przyjęcie innej niż 5,5 % stopy dyskonta powoduje odrzucenie wniosku. Oceniając analizowane kryterium obaj eksperci Komisji Oceny Projektów (zespół ds. oceny ekonomiczno-finansowej) słusznie uznali, że przy analizie ekonomiczno - finansowej przyjęta został stopa dyskonta na niewłaściwym poziomie 5%, co w konsekwencji, zgodnie z zapisami karty oceny ekonomiczno - finansowej, powodowało niespełnienie przedmiotowego kryterium 1.1. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wytyczne do Studium Wykonalności, stanowiące załączniki do dokumentacji konkursowej, zamieszone na stronie internetowej w dniu ogłoszenia konkursu, na stronie 42 wskazują, że "W analizach ekonomicznych należy stosować społeczną stopę dyskontową zgodnie z Metodologią CBA wynoszącą - 5,5%". Ponadto, w dniu ogłoszenia konkursu 5.1.2 na stronie internetowej zamieszczone zostały również karty oceny ekonomiczno - finansowej, które przy kryterium 1.1 jednoznacznie wskazywały, że określenie stopy dyskonta innej niż 5,5% powoduje odrzucenie wniosku. Odnosząc się zatem do zarzutu skarżącej, jakoby błąd wykazany przez ekspertów KOP na etapie oceny ekonomiczno-finansowej, stanowił błąd formalny, który powinien podlegać tzw. "procedurze poprawek i uzupełnień" stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem oceny formalnej wniosku o dofinansowanie - w szczególności w zakresie studium wykonalności - jest jedynie sprawdzenie ujęcia w danym dokumencie wszystkich kwestii (obowiązkowych) bez względu na to jaka jest ich treść (meritum). Z pewnością do takich obowiązkowych elementów, zgodnie z zapisami do studium wykonalności należy sprawdzenie: - czy studium wykonalności zawiera skoroszyt w postaci np. MS Excel lub OpenOffice, - czy skoroszyt składa się z trzech arkuszy: Arkusz 1: Założenia, Arkusz 2: Obliczenia, oraz Arkusz 3: Wyniki, - czy Arkusz 1: Założenia zawiera wszystkie wprowadzane dane (zarówno założenia opisowe, jak i dane liczbowe), - czy wszystkie obliczenia zawarto w Arkuszu 2: Obliczenia; - czy Arkusz 3: Wyniki zawiera wszystkie tabele i załączniki do studium wykonalności (wykorzystywane w studium wykonalności), - czy załączony do studium wykonalności skoroszyt jest zgodny ze wzorem stanowiącym załącznik do niniejszych wytycznych. W tym miejscu wskazać należy, że wskazany skoroszyt - zgodnie z zapisami wytycznych do studium wykonalności - jest przykładowym i uniwersalnym formularzem, który można rozbudowywać, zmieniać, nie wypełniać we wszystkich miejscach itd. Należy oczywiście na nim rozpoczynać pracę, ale niewątpliwie sposób jego zmiany zależy od rodzaju projektu. Kolejnym powodem przemawiającym za prawidłowym przeprowadzeniem oceny formalnej, jest z pewnością fakt wprowadzenia w karcie oceny ekonomiczno - finansowej kryterium dopuszczającego Poprawność metodologii przeprowadzenia analiz (finansowej i ekonomicznej), które swoim zakresem wyłącza możliwość weryfikowania, podważanej przez skarżącą kwestii, dotyczącej prawidłowego określenia społecznej stopy dyskonta, na etapie oceny formalnej. Reasumując, podkreślić należy, że to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. W oparciu o poczynione powyżej rozważania za chybiony należy uznać zarzut skarżącego, dotyczący dowolności oceny przeprowadzonej przez organ. W ocenie Sądu, organ dokonując oceny projektu, działał na podstawie i w granicach prawa, przedstawiona ocena została dokonana na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi wobec braku przesłanek do stwierdzenia, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, stosownie do przepisu art. 30 c. ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzec należało o oddaleniu skargi.