I SA/Sz 269/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Protokolant referent - stażysta Anna Koester po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 marca 2024 r., nr 9016-2024-197/M-6480 w przedmiocie przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "organem odwoławczym", "organem II instancji") zaskarżoną decyzją z dnia 6 marca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu S. z siedzibą w S. (zwanego dalej: "organem I instancji") z dnia 30 listopada 2023 r. nr [...] odmawiającą S. (zwanej dalej: "stroną", "skarżącą") przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Strona w dniu 17 lipca 2023 r. złożyła wniosek w sprawie przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Pismem z dnia 14 września 2023 r. organ I instancji zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie do dnia 15 września 2023 r. Ponadto, poinformował, że naliczona kwota pomocy wynikająca ze złożonych przez rolników wniosków, przekracza kwotę środków, o których mowa w: 1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz 2) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. W związku z tym podał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął działania zmierzające do przyznania przez Komisję Europejską zwiększonej części pomocy krajowej, tj. zmianę art. 2 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343, co umożliwi realizację pomocy dla wszystkich wnioskujących spełniających warunki do jej przyznania. Jednocześnie organ wskazał, że z uwagi na powyższe wydanie decyzji w sprawie przyznania pomocy nastąpi do 30 listopada 2023 r. W dniu 30 listopada 2023 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ze względu na wyczerpanie limitu środków pomoc została odmówiona. Organ II instancji po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony zawartym w odwołaniu, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na brzmienie § 3 ust. 1 oraz § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. poz. 762 ze zm. – zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 21 kwietnia 2023 r.") zaznaczył, że pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa we wskazanych w nim rozporządzeniach. Organ dodał, że powyższy przepis w jego brzmieniu obowiązywał od dnia 12 lipca 2023 r. (§ 6 ust. 4 zmieniony przez § 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 roku poz. 1320) zmieniającego niniejsze rozporządzenie z dniem 12 lipca 2023 r.) - a więc obowiązujący w dacie złożenia przez stronę wniosku z dnia 17 lipca 2023 r. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14 września 2023 r. organ I instancji zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy z uwagi na wyczerpanie środków i podejmowanie w związku z tym działań zmierzających do przyznania przez Komisję Europejską zwiększonej części pomocy krajowej. Informacje o wyczerpaniu limitu środków zamieszczono także w dniu 11 października 2023 r. na stronie internetowej organu. W powyższym komunikacie była zamieszczona również informacja o możliwości złożenia kolejnego wniosku i przyznania pomocy, co zostało uregulowane przez odrębne przepisy, tj. § 13zzg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) i to one określały warunki przyznania kwoty pomocy ze środków krajowych, którego to wniosku strona nie złożyła. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z wiedzą organów w ramach naboru złożono 132 tysiące wniosków o przyznanie pomocy zbożowej i nasion oleistych. Środków wystarczyło do dnia 30 czerwca 2023 r., a pomoc tę otrzymało, zgodnie z kolejnością ich składania, jedynie 75 tysięcy beneficjentów, którzy jako pierwsi złożyli wnioski o przyznanie pomocy zbożowej i nasion oleistych. Wniosek strony z dnia 17 lipca 2023 r. był 106 947 wnioskiem według kolejności złożenia. Tak późne złożenie wniosku w terminie naboru sprawiło, że wniosek znalazł się poza limitem dostępnych środków, które to środki nie zostały zwiększone w ramach tego naboru. Organ zauważył również, że wnioskodawczyni składając oświadczenie zawarte w sekcji III wniosku, potwierdziła fakt znajomości zasad przyznawania pomocy. Odnosząc się do treści złożonego odwołania oraz faktu, że wyczerpano kwotę środków, organ zauważył, że zgodnie z zasadą praworządności, organ administracji działa na podstawie i w granicach prawa, zatem może wydać decyzję tylko w przypadkach określonych we właściwych przepisach. Samo przeświadczenie strony o należnej dla niej pomocy nie może w żaden sposób stanowić podstawy do przyznania pomocy. Nie można również w tym względzie stawiać zarzutów w stosunku do organów, działających w granicach prawa, że naruszyły przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – zwanej dalej: "k.p.a.") jak również art. 6c ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 – zwanej dalej: "ustawą o ARiMR") w związku z art. 2, art. 32 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. – zwanej "Konstytucją RP"). Mając powyższe na uwadze, organ II instancji stwierdził, iż nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów materialnych i proceduralnych. W związku z powyższym utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Producentka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie: 1) art. 6c ustawy o ARiMR w zw. z art. 2, art. 32 i art. 77 Konstytucji RP poprzez: a) pominięcie w ocenie całokształtu sprawy zasad sprawiedliwości społecznej, równego traktowania podmiotów ubiegających się o udzielenie pomocy z unijnych środków wsparcia, a tym samym pozbawienie naprawienia szkody m.in. strony skarżącej przez niezgodne z prawem działanie, w szczególności Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, b) regulacji zawartych w rozporządzeniach wykonawczych Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. i 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r. ustanawiających środki wsparcia rolników, w tym w szczególności wskazane w punktach 7 i 12, potwierdzające prawo wsparcia unijnego i krajowego bez wyłączeń, c) ustaleń zawartych w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2023 r. poprzez dokonanie zmian przepisów w sposób eliminujący prawo do otrzymania pomocy m.in. na skutek ustalenia uprawnień w tym zakresie według kolejności złożenia wniosków do wysokości sumy środków, mimo braku w tym zakresie unijnych regulacji, a także jakichkolwiek wyłączeń z pomocy, w szczególności przy opcji przydzielania pomocy z zastosowaniem współczynnika korygującego - v. rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2023 r. - § 6 ust. 4; 2) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 k.p.a. poprzez ocenę zgromadzonego materiału dowodowego z naruszeniem obowiązujących regulacji prawnych, w szczególności unijnych, które ustalały pomoc powszechną dla wszystkich poszkodowanych - bez wyłączeń, przy jednak zastosowaniu w razie potrzeby korekt wysokości szkody, przy uwzględnieniu posiadanych na ten cel środków, co stanowi rażące naruszenie prawa; 3) art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności w zakresie uznania braku prawa do przyznania pomocy stronie skarżącej, która złożyła wszelkie wymagane dokumenty do przyznania wsparcia finansowego w obowiązujących terminach, co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Według spółki powołanie w uzasadnieniu decyzji jedynie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. z wprowadzonymi zmianami i to sprzecznymi z regulacjami unijnymi bez właściwego uzasadnienia, w tym faktycznego i prawnego, narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji z dnia 30 listopada 2023 r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona odniosła się do podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – lit. c p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w razie naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. pomoc przyznaje się rolnikowi: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2001 i 2727 oraz z 2023 r. poz. 412), i który wyraził zgodę, o której mowa w art. 10c ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) który dokonał sprzedaży: a) 5 żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. lub b) kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietna 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. - podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą; 3) który poniósł stratę gospodarczą, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/739 oraz w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343; 4) który w 2022 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i zadeklarował w tym wniosku powierzchnię upraw kukurydzy, żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku. Na podstawie art. 6 § 4 ww. rozporządzenia pomoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w: 1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz 2) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa. Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia pomoc przyznaje się na wniosek rolnika złożony za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji. Na mocy § 7 ww. rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika wydaje decyzję w sprawie przyznania pomocy w terminie do dnia 15 września 2023 r. W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania pomocy, powołując się na okoliczność wyczerpania kwoty środków, o której mowa w § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia z mocą obowiązującą od dnia 12 lipca 2023 r. Natomiast skarżąca neguje prawidłowość zmian wprowadzonych w ww. przepisach, tj. w sposób eliminujący prawo do otrzymania pomocy m.in. na skutek ustalenia uprawnień w tym zakresie według kolejności złożenia wniosków do wysokości sumy środków. Zdaniem skarżącej brak jest w tym zakresie unijnych regulacji, a także jakichkolwiek wyłączeń z pomocy, w szczególności przy opcji przydzielania pomocy z zastosowaniem współczynnika korygującego, powołała się przy tym na brzmienie "rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.04.2023 r. - § 6 ust. 4". W ocenie sądu stanowisko organu jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organ zastosował w sprawie właściwe przepisy prawa, następnie dokonał ich prawidłowej wykładni i skonfrontował je z zaistniałymi okolicznościami. W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność wyczerpania kwoty środków. W takiej sytuacji, zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 4 rozporządzenia, nie było możliwe wydanie decyzji innej niż decyzja odmawiająca przyznania przewidzianej pomocy finansowej. W konsekwencji nie było potrzeby badania innych przesłanek do udzielenia wsparcia finansowego. Okoliczność czy skarżąca spełniła warunki formalne i merytoryczne jest bowiem bez znaczenia. Wbrew stanowisku skarżącej, brak przytoczenia nieobowiązującego już brzmienia § 6 ust. 4 rozporządzenia (to jest obowiązującego przed dniem 12 lipca 2023 r.), nie ma wpływu na wynik sprawy. Organ uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, zauważył, że z dniem 12 lipca 2023 r. wszedł w życie zmieniony przepis, podał publikator zmieniającego rozporządzenia, a co najważniejsze ustalił, który przepis obowiązywał w dniu złożenia przez skarżącą wniosku, jednoznacznie podając, że w sprawie zastosowanie ma zmieniony przepis, którego treść w całości przytoczył. Rekapitulując, podkreślić należy, że w sytuacji wyczerpania środków, o których mowa w § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia, organ nie mógł wydać decyzji o przyznaniu pomocy. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a, należy wskazać, że na mocy art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Jednocześnie art. 10a ust. 1a tej ustawy przewiduje, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Mając na uwadze przytoczoną powyżej regulację prawną, ponownie stwierdzić trzeba, że o wyniku sprawy zdecydowała wyłącznie niebudząca wątpliwości okoliczność wyczerpania środków. W związku z tym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 k.p.a. oraz § 6 ust. 4 rozporządzenia należy uznać za nietrafione. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 6c ustawy o ARiMR w zw. z art. 2 (wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego), art. 32 (wprowadzającym zasadę równości oraz zakaz dyskryminacji) i art. 77 (stanowiącym o prawie do wynagrodzenia szkody) Konstytucji RP. Zarzucając uchybienie art. 156 k.p.a. zawierającego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, spółka nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego ani nie wykazała o jaki powód nieważności decyzji jej chodzi, co również uniemożliwia sądowi szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., przy czym zaznaczyć należy, że na podstawie treści zarzutu, sąd doszedł do wniosku, że skarżąca zarzuca organowi brak w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego a zatem naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ opisał ustalony, rzeczywisty stan faktyczny, podał przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalił jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Ponadto, organ zredagował uzasadnienie decyzji w sposób pozwalający na odtworzenie motywów, którymi się kierował się, wydając swoje rozstrzygnięcie. Zaznaczyć także należy, że skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia kolejnego wniosku, o którym organ poinformował w dniu 11 października 2023 r. na swojej stronie internetowej. Mianowicie podał, że "(...) Wypłaty realizowano według kolejności złożenia dokumentów (...). Budżet na taką pomoc wyniósł ok. 800 mln zł i nie wystarczył dla wszystkich, którzy się o takie wsparcie ubiegali. W związku z tym, wystąpiono o zgodę do Komisji Europejskiej na przeznaczenie na taką pomoc środków krajowych. Taka zgoda została udzielona. Zatem ci rolnicy, którzy nie otrzymali wsparcia, mogą się o nie ubiegać do 31 października 2023 r. W tym celu należy złożyć wniosek o przyznanie pomocy. Dotyczy to ponad 51 tys. rolników, którzy otrzymali z ARiMR pisma o przedłużeniu terminu na wydanie decyzji w ramach naboru zakończonego w lipcu". Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że w piśmie z dnia 14 września 2023 r. skarżąca została przez organ I instancji zawiadomiona, że decyzja nie zostanie wydana w terminie - wydanie decyzji w sprawie przyznania pomocy nastąpi do 30 listopada 2023 r. A zatem skarżąca mogła skorzystać z uprawnienia do ubiegania się o udzielenie pomocy ze środków krajowych na mocy § 13zzg rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.). Jednakże strona nie złożyła nowego wniosku, a zatem dobrowolnie zrezygnowała z ubiegania się o udzielenie jej pomocy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.