I SA/Sz 28/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska, Sędziowie Sędzia NSA Marian Jaździński (spr.),, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę U z a s a d n i e n i e: Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i o oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29.12.1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji gwarancji EFOiGR (Dz.U. Nr 2003 r., Nr 229 poz. 2273), jak również na przepisy art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r. ze zm.) i art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.), Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura tejże Agencji dla powiatu s. z dnia [...], odmawiającej przyznania S.F. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu 15.05.2006 r. S.F. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. We wniosku tym zadeklarował on grunty rolne położone w województwie zachodniopomorskim na działkach: w powiecie s. w gminie C. - obręb ewidencyjny K., w gminie S. - obręb ewidencyjny S. oraz w gminie I. - obręb ewidencyjny C. i G.. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych przezeń do płatności wyniosła 16,88 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku złożonego przez S.F. stwierdzono, iż na grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...] (powierzchnia całkowita - 0,59 ha) w powiecie s., gmina C., obręb ewidencyjny K. oraz na grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...] w powiecie s., gmina I., obręb ewidencyjny C., złożone zostały dwa wnioski o przyznanie płatności obszarowych. Oprócz wniosku S.F., który w swym wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 15.05.2006 r. zadeklarował na działce ewidencyjnej nr [...] działkę rolną oznaczoną jako oznaczoną "J" o powierzchni 0,59 ha - łąki lub trawy na gruntach ornych, zaś na działce nr [...] - działkę rolną oznaczoną "K" o powierzchni 3,53 ha - łąki lub trawy na gruntach ornych, wniosek o płatności do tych samych gruntów złożył inny producent, tj. W.M., który w swoim wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 15 maja 2006 r. zadeklarował na działce ewidencyjnej nr [...] działkę rolną o powierzchni 0,59 ha, a na działce ewidencyjnej nr [...] działkę rolną o powierzchni 3,53 ha. W związku z takim stanem rzeczy organ pierwszej instancji wystosował w dniu 16.10. 2006 r. do obu producentów wezwanie do złożenia wyjaśnień. W konsekwencji tych działań S.F. złożył oświadczenie, że sporne grunty położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] zostaną przezeń zakupione od M.D. (pełnomocnika właścicieli). Zaznaczył jednak przy tym, iż kwestia własności tych działek nie została dotychczas uregulowana. Z kolei w dniu 17.11.2006 r. złożył on oświadczenie, iż do dnia zbycia spornych nieruchomości są one wykorzystywane na cele rolnicze (obecnie jako łąki lub trawy na gruntach ornych). Jednocześnie przedłożył w Biurze Powiatowym Agencji wypis z aktu notarialnego zawierającego umowę przedwstępną oraz oświadczenie o poddaniu się egzekucji (Repertorium A nr [...]), wypis z aktu notarialnego zawierającego pełnomocnictwo dla M.D. oraz zaświadczenie nr [...] z dnia [...] uprawniające W.Z. do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przed wojną na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. W dniu 27 listopada 2006 r. producent złożył korektę do wniosku o przyznanie płatności, w którym zmniejszył powierzchnię innych działek rolnych, oznaczonych jako "M" i "N". Mimo ponownego wezwania go (pismem z dnia 4.01.2007 r.) do przedstawienia dokumentów potwierdzających stan posiadania działek nr [...] i nr [...], S.F. dokumentów takich nie przedstawił; nie zgłosił też żadnych nowych dowodów potwierdzających posiadanie przez niego gruntów położonych na tych działkach, w konsekwencji czego Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu s. wydał w dniu [...] decyzję odmawiającą S.F. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Wynika dalej z uzasadnienia wskazanej na wstępie decyzji, że rozpatrując sprawę na skutek wniesionego przez S.F. odwołania, w którym domagał się on jej zmiany i przyznanie mu pełnej płatności obszarowej, Dyrektor Zachodnio-pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnic-twa w pełni podzielił ustalenia faktyczne leżące u podstaw zaskarżonej odwołaniem decyzji oraz ich prawną ocenę. Uzasadniając swoje stanowisko w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż prowadzący postępowanie organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne czynności procesowe w celu wszechstronnego zebrania materiału dowo-dowego i zebrany materiał dowodowy należycie rozpatrzył. Przedstawiając szcze-gółowo podjęte w sprawie czynności oraz zgromadzone dokumenty organ ten stwier-dził, iż nie wskazują one w żadnym razie na to, że odwołujący się producent jest rzeczywiście posiadaczem dwóch spornych działek gruntu. Nie wskazuje na to ani przedstawiona przezeń umowa przedwstępna sprzedaży, ani zaświadczenie nr [...] wystawione na rzecz W.Z., nie wynika z nich bowiem, że S.F. jest użytkownikiem tychże gruntów rolnych. Organ odwoławczy podkreślił dalej, że w trakcie administracyjnej kontroli złożonego przez S.F. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich stwierdzono, iż na objęte tym wnioskiem grunty wniosek o przyznanie płatności złożyła również inna osoba, a zatem kluczowe znaczenie - w świetle prawa ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych - miało ustalenie tego, kto w danym roku faktycznie użytkował sporne grunty, a w związku z tym - kto dokonywał zabiegów agrotechnicznych i ponosił wszelkie koszty utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich /.../ elementem decydującym o prawie do wnioskowania o płatność obszarową jest bowiem posiadanie działki rolnej, której dotyczy wniosek. Określając warunki i tryb przyznawania producentom rolnym płatności bezpośrednich wskazana wyżej ustawa nie zawiera własnej definicji posiadania, wobec czego w myśl zasady jednolitości systemu prawnego, która zakłada nadawanie jednakowego znaczenia tym samym pojęciom użytym w różnych aktach prawnych, koniecznym jest odwołanie się do przepisu art. 336 Kodeksu cywilnego, stanowiącego, iż "posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto rzeczą faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)". Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia producenta rolnego uprawnionego do otrzymania płatności obszarowych na sporne działki nie wskazało bezspornie, że posiadaczem tych gruntów był S.F. Uzasadniając dalej swoje rozstrzygnięcie w kwestii odmowy przyznania S.F. wszelkich dopłat bezpośrednich na rok 2006, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołał się do mających w tej mierze zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego, przytaczając treść postanowień art. 50 ust. 3 i art. 51 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 29.10.2004 r., wskazując, iż z uregulowań tych wynikają określone sankcje dla wnioskującego o dopłaty, gdy w wyniku kontroli administracyjnej wniosku lub wizji lokalnej zostanie wykryte, iż ustalona różnica między obszarem zadekla-rowanym, a wyznaczonym przekracza określone granice. Ponieważ w przypadku S.F. różnica ta wynosiła 46,66 %, a więc przekraczała granicę 30 % wyznaczonego obszaru, koniecznym okazało się zastosowanie wobec tego producenta sankcji polegającej na odmowie przyznania jakiejkolwiek pomocy. Powyższa decyzja ostateczna przez S.F. zaskarżona została do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Nie wskazując przepisów prawa naruszonych zaskarżoną decyzją zarzuca on w skardze, że wydana ona została "bez wystarczających podstaw prawnych i ustaleń faktycznych dotyczących rzekomo braku uprawnienia do korzystania" ze spornych gruntów "pomimo istnienia umowy ustnej dzierżawy gruntów w związku z zawarciem jej z pełnomocnikiem właścicieli tych gruntów", zaś deklarując przedstawienie świadków na tę okoliczność odwołuje się też do złożonej do akt sprawy przedwstępnej umowy ich sprzedaży przez tegoż pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regional-nego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadnioną, brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa. W związku z występującym w rozpatrywanej sprawie sporem o uprawnienie S.F. do otrzymania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych wskazanych w złożonym przezeń wniosku zauważyć przede wszystkim należy, iż płatności, o które ubiega się skarżący są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Celem ustanowionego systemu dopłat bezpośrednich jest wyrównanie dochodowości gospodarstw rolnych oraz poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Obowiązująca w roku 2006 ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) jest rezultatem działań wykonawczych w stosunku do rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. - szczegółowo powołanego w treści art. 1 pkt 1 tej ustawy. Ustalając warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośredniej do gruntów (jednolitej płat-ności obszarowej i płatności uzupełniającej do powierzchni określonych upraw), określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, ustawa powyższa stanowi w art. 2, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego i zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (ust. 1) oraz że warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się wchodzący w skład gospodarstwa rolnego zwarty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha (ust. 2). Jak to trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej, określając szczegółowe warunki przyznania omawianej płatności krajowy ustawo-dawca wskazuje na posiadanie gruntu rolnego, jako ustawową przesłankę warun-kującą skuteczne rozpoznanie zgłoszonego wniosku i pojęcie to odnosi do "posia-dania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Przypomnieć tu należy, iż stosownie do treści art. 336 K.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Posiadaniem samoistnym jest władanie rzeczą w sposób odpowiadający korzystaniu z niej przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, zaś posiadaniem zależnym - władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby (vide: postanowienie SN z 9.05.2003 r., sygn. akt V CK 13/03; postanowienie SN z 13.01.2004 r., sygn. akt V CK 131/03). Z kolei w doktrynie podkreśla się, iż "posiadanie" w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem), ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (tak np.: K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 799). Jak to już podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.: wyrok z dnia 17.01.2008 r., II GSK 227/07), wskazane wyżej rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie z tego względu, że konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc, dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Oczywistym jest w takim stanie rzeczy, że ustawowa przesłanka faktycznego posiadania, kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako przesłanka ustalenia samego tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, taki wymóg nie został bowiem sformułowany w żadnym przepisie prawa. Oznacza to także, że nie dysponowanie przez rolnika (producenta rolnego) stosownym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości nie może samo przez się skutkować jego wyłączeniem z systemu pomocy, przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich /.../ nie uzależnia bowiem zastosowania instytucji pomocowych dla rolników od tego, z jakim rodzajem posiadania ma się do czynienia przy rozpoznawaniu wniosku posiadacza gospodarstwa rolnego o udzielenie stosownej pomocy, w szczególności czy jest to posiadanie w dobrej, czy też w złej wierze. Jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, u podstaw zawartego w niej rozstrzygnięcia o odmowie przyznania S.F. płatności bezpośrednich na rok 2006 legło ustalenie przez organy obu instancji, iż wnioskując o przyznanie tych płatności wskazał on obszar gruntów rolnych obejmujący również powierzchnię dwóch działek, co do których nie wykazał, iż znajdują się one w jego posiadaniu w takim rozumieniu, jakie nadaje mu art. 2 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich /.../, tj. że jest on ich posiadaczem prowadzącym na tej działce rzeczywistą działalność rolniczą. Dokonana przez te organy ocena zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego, uwzględniająca w szczególności oświadczenia samego wnioskującego o dopłatę producenta i przedstawione przezeń dowody, nie wskazujące w żadnym stopniu na fakt rolniczego użytkowania przezeń spornych gruntów rolnych, nie narusza przepisów prawa, zaś podniesiona w skardze okoliczność zawarcia przez skarżącego ustnej umowy ich dzierżawy w żadnym razie - niezależnie od oceny jej prawdziwości - sama w sobie nie może przesądzać o uprawnieniu do otrzymania dopłaty, skoro uprawnienie to wiąże się - jak to już wyżej podkreślono - z takim posiadaniem gruntu rolnego, które związane jest z jego rolniczym wykorzystaniem. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem prawa materialnego, zarówno krajowego, jak i wspólnotowego, względnie uchybia ona przepisom postępowania administracyjnego w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o pos-tępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.