I SA/Sz 280/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Protokolant Anna Świątek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę W dniu 26 lipca 2010 r. M K, powołując się na swoją trudną sytuację materialną i osobistą, złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział (dalej: ZUS), wniosek o umorzenie należności ZUS z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, na którą składają się: kwota [...]zł tytułem składek na ubezpieczenie społeczne za okres 01/2001, kwota [...]zł tytułem składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2001-02/2001, kwota [...]zł tytułem składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: FPiFGŚP) za okres 01/2001 oraz kwota [...] zł tytułem sumy odsetek od należności z tytułu powyższych składek naliczonych na dzień 30 lipca 2010 r. Ponadto, Wnioskodawczyni podniosła, iż należności składkowe regulowała w przewidzianym terminie, natomiast ZUS nie wystosował w stosunku do niej "żadnych powiadomień o istnieniu zaległości w miesiącach lutym i marcu 2001 r.". Zdaniem M K, jeżeli doszło do powstania zaległości, to należności z powyższego tytułu wygasły już na skutek przedawnienia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...]r. odmówił umorzenia naIeżności z tytułu zaległych składek, jak również umorzenia odsetek od tychże należności. Przytaczając treść przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) oraz przepisy § 3 ust. 1 - wydanego na podstawie art. 23 ust. 3b tej ustawy - rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ wyjaśnił, że ZUS może podjąć decyzję o umorzeniu nieopłaconych składek tylko w wypadkach przewidzianych tymi przepisami, tj. w sytuacji całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 2 ustawy) lub istnienia szczególnych okoliczności uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia), przy czym takie decyzje o umorzeniu mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości, natomiast w przypadku braku przesłanek całkowitej nieściągalności lub szczególnych okoliczności uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej, Zakład odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Organ podkreślił przy tym, że umorzenie zaległości z tytułu składek winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów oraz wyjaśnił, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą zobowiązana jest do odprowadzania składek. W przypadku nierealizowania tego obowiązku przez płatnika, ustawowym obowiązkiem Zakładu, jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Swoje rozstrzygnięcie organ umotywował tym, iż wobec Zobowiązanej nie znajdują zastosowania przesłanki z art. 28 ust. 3 ww. ustawy, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności ZUS, gdyż posiada ona majątek podlegający zabezpieczeniu i egzekucji. ZUS ustalił bowiem, iż M K posiada uprawnienie do świadczenia emerytalnego w kwocie [...]zł netto miesięcznie, jak również jest właścicielem w udziale 3/32 nieruchomości zabudowanej działki nr 115/1 o powierzchni 0,0398 ha, położonej w S przy ul. D, opisanej w KW nr [...], a także jest właścicielem samochodu osobowego [...], rok produkcji 1999 r. oraz współwłaścicielem wraz z [...] samochodu osobowego marki [...]rok produkcji 2003. Ponadto organ wskazał, iż Zobowiązana nie wykazała szczególnych okoliczności przemawiających za umorzeniem należności. ZUS stwierdził, iż dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w kwocie [...]zł netto miesięcznie stanowi zabezpieczenie elementarnych potrzeb życiowych Zobowiązanej, na której - jako że w okresie powstania należności prowadziła działalność gospodarczą – ciążył obowiązek uiszczania należności składkowych w terminie i w pełnej wysokości od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania. Na organie nie ciąży natomiast obowiązek powiadamiania płatników składek o powstałych zaległościach. Organ nie uwzględnił także zarzutu wygaśnięcia należności wskutek przedawnienia, wskazując, iż dziesięcioletni termin biegu przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z tego powodu ZUS może dochodzić należności składkowych od Zobowiązanej odpowiednio do lutego i marca 2011 r. Na skutek wniosku Zobowiązanej z 19 listopada 2010 r., uzupełnionego pismem z 7 grudnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] postanowił utrzymać w mocy własną decyzję z dnia [...]. ZUS w całości podzielił stanowisko wyrażone w tej decyzji, w zasadzie powielając argumentację przytoczoną w jej uzasadnieniu. Organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. ZUS wskazał, iż nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej Zobowiązanej, jednakże z uwagi na kwotę zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek nie można uznać, że nie jest ona w stanie opłacić przedmiotowej należności publicznoprawnej w ogóle – istnieje bowiem możliwość regulowania tych zaległości w ratach. Organ ponownie stwierdził, iż Zobowiązana nie wykazała szczególnych okoliczności (o których mowa w ww. rozporządzeniu), przemawiających za umorzeniem należności ZUS. W konsekwencji, ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS uznał je za bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M K przytaczając argumentację wcześniej podniesioną w postępowaniu prowadzonym przez ZUS, przemawiającą jej zdaniem za istnieniem podstaw dla umorzenia zaległości składkowych, wskazała także, iż nie jest w stanie obecnie udokumentować swoich racji z uwagi na brak dostępu do stosownych dokumentów związanych z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, których konieczność archiwizacji ustała w 2008 r. Odnosząc się do przywołanych przez ZUS składników majątku Skarżącej, wskazała ona, iż budynek przy ul. D[...] w S zamieszkiwany jest przez innych członków jej rodziny. W ocenie Skarżącej, zarówno dom jak i wykazane przez ZUS pojazdy stanowiące jej własność bądź współwłasność, przedstawiają bardzo niską wartość, nadają się do remontu, zaś konieczność wykonania obowiązku pokrycia zaległych składek wraz z odsetkami może Skarżącą pozbawić wymienionych składników majątku, co w jej ocenie jest działaniem krzywdzącym i niesprawiedliwym. Ponadto Skarżąca wniosła o uznanie sprawy za przedawnioną i jej umorzenie. Ponownie też powołała się na ciężką sytuację zdrowotną, wskazując, iż choruje na miażdżycę - co wiążę się z ponoszeniem comiesięcznych wydatków na leki w wysokości 100 zł. Świadczenie emerytalne otrzymywane z ZUS w postaci emerytury w wysokości [...]zł jest - w jej ocenie - zdecydowanie za niskie dla uregulowania zaległych składek i w konsekwencji zagrożona jest jej normalna egzystencja. Skarżąca zwróciła się także o spowodowanie, aby ZUS dokonał ponownego wymiaru należnego jej świadczenia emerytalnego z uwzględnieniem dokumentacji obejmującej jej zatrudnienie w uprzednim zakładzie pracy. W odpowiedzi na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując w szczególności, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż w stosunku do Skarżącej nie występują przesłanki umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek, z uwagi na fakt, iż nie występuje ich trwała i całkowita nieściągalność. Ponadto, podkreślono, iż decyzja w przedmiocie umarzania składek jest decyzją uznaniową, co oznacza, że leży każdorazowo w gestii organu rentowego, który może, ale nie musi umorzyć zaległości. ZUS wyjaśnił, iż także zarzut przedawnienia nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brzmienie przepisu art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Pismem z 23 maja 2011 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko oraz wnioski przedstawione w skardze, dołączając do pisma dokumenty potwierdzające zły stan jej zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Po dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest bowiem stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, jak również ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z takich przesłanek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – zwanej dalej: u.p.s.u. - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z ust. 3, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie ze wskazanym wyżej ust. 3a, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3b omawianego artykułu ustawy, upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W zaskarżonej decyzji zasadnie wskazano, że w sytuacji Skarżącej nie wystąpiła żadna ww. okoliczność, oznaczająca całkowitą nieściągalność należności ZUS, istnieje bowiem majątek Skarżącej podlegający zabezpieczeniu i egzekucji. Wobec przewidzianej w art. 28 ust. 3a ustawy możliwości umorzenia takich należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ZUS analizował również możliwość ich umorzenia w razie istnienia szczególnych okoliczności uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej, a więc w okolicznościach przewidzianych w przepisach - wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.p.s.u. - rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Odnosząc się do tych przesłanek ZUS stwierdził, że Skarżąca nie wykazała takich szczególnych okoliczności przemawiających za umorzeniem, bowiem otrzymuje ona świadczenie emerytalne w kwocie [...]zł netto, które stanowi zabezpieczenie jej elementarnych potrzeb życiowych. Wobec tego - mimo uwzględnienia trudnej sytuacji materialnej Skarżącej – organ uznał, że jest ona w stanie spłacać należności ZUS w ratach, mając przy tym na względzie fakt, iż należności te nie są wysokie. Zasadnie też organ wskazał, że Skarżąca posiada także inne składniki majątkowe (udział we własności nieruchomości, samochód osobowy oraz jest współwłaścicielką innego samochodu osobowego), podlegające zabezpieczeniu i ewentualnej egzekucji. Zdaniem Sądu, dokonanej przez ZUS ocenie sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącej nie można zarzucić sprzeczności z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, dokonana została ona zatem w granicach swobody ocen, a nie dowolności. Należy przy tym także mieć na względzie uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności ZUS, pozwalający na odmowę umorzenia tych należności nawet pomimo zaistnienia przesłanek (przesłanki) wymienionych w cytowanych przepisach ustawy i rozporządzenia. W przypadku takich decyzji sądowa kontrola legalności decyzji obejmuje więc jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ administracji, a zatem Sąd bada, czy w procesie dochodzenia do tego rozstrzygnięcia organy (ZUS) uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych, oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji ZUS nie zabrakło kompleksowego rozważenia okoliczności związanych z sytuacją majątkową i zdrowotną Skarżącej, a więc związanych z przesłankami umorzenia zawartymi w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2006 r. III SA/Wa 2426/2006, zgodnie z którym: "umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek (...), to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uznane za dowolne". W konsekwencji, w sytuacji gdy organ administracji wszechstronnie rozważył i ocenił wszystkie aspekty faktyczne i prawne sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zasadnie też organ wskazał na konieczność dbania przez ZUS o stan finansów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie podzielił też zarzutu Skarżącej o przedawnieniu należności ZUS. Stwierdzić bowiem należy, że w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji ostatecznej, tj. w dniu 19 stycznia 2011 r. nie upłynął jeszcze dziesięcioletni termin biegu przedawnienia składek (liczony od dnia, w którym stały się wymagalne), przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Taki termin przedawnienia znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy one przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. Wobec tego, iż zaległość objęta przedmiotowym wnioskiem o umorzenie za styczeń 2001 r. stała się wymagalna w lutym 2001 r., zatem należność składkowa na dzień 1 stycznia 2003 r. nie była jeszcze przedawniona. Zasadnie więc w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że ZUS może dochodzić tych należności do lutego 2011 r. Zauważyć przy tym także należy, że w przepisach art. 24 ust. 5-5d przewidziano przypadki, w których należność ZUS nie ulega przedawnieniu albo bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu lub przerwaniu (np. wszczęcie egzekucji powoduje zawieszenie biegu tego terminu) – w takich sytuacjach dochodzenie przedmiotowych należności może być podejmowane także po wskazanej wyżej dacie. Odnosząc się do wniosku Skarżącej o spowodowanie wyliczenia przez ZUS jej świadczenia emerytalnego z uwzględnieniem okresu zatrudnienia w latach 1972 - 1979 należy wskazać, iż działanie opisane w przedmiotowym wniosku nie leży w kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. W związku z tym, taki wniosek musi być przez Stronę złożony do rozpatrzenia bezpośrednio do właściwego terytorialnie oddziału ZUS. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.