I SA/Sz 29/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.), Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. E. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. z dnia 31 marca 2021 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. E. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. nr 9016.2021.004029.65110 Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 marca 2021 r. nr 0314-2021-001482, przyznającą płatność ekologiczną na rok 2020 w łącznej wysokości [...] zł, pomniejszoną ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane w tego tytułu zmniejszenia: - do wariantu 11.1 w wysokości [...] zł, pomniejszoną o [...] zł oraz nakładającą sankcję w wysokości [...] zł, - do wariantu 12.1 w wysokości [...] zł, pomniejszoną o [...] zł, nakładającą sankcję w wysokości [...] zł, - do wariantu 7.1 w wysokości [...] zł, pomniejszoną o [...] zł, nakładającą sankcję w wysokości [...] zł, - do wariantu 9.1 w [...] zł, pomniejszoną o [...] zł, nakładającą sankcję w wysokości [...] zł. Z ustalonego na podstawie akt sprawy stanu faktycznego wynika co następuje. Strona złożyła elektroniczny wniosek o przyznanie płatności na rok 2020, obejmujący swym zakresem m.in. płatność ekologiczną PROW 2014-2020 w wariantach: a) 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji na 3 działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, b) 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji na 4 działkach rolnych o całkowitym areale [...] ha, c) 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji na 3 działkach rolnych o sumarycznym obszarze [...] ha, d) 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji na 2 działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. W wyniku kontroli przeprowadzonej metodą FOTO ustalono, że powierzchnia użytkowana rolniczo na działce rolnej A1 (wariant 12.1), zgłoszonej do płatności ekologicznej w wariancie 12.1 wynosi [...] ha wobec zadeklarowanych [...] ha. W przypadku działki B1 (wariant 12.1) z kolei stwierdzono obecność trwałego użytku zielonego - w granicach działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku strony - na [...] ha wobec zadeklarowanych [...] ha. Zatem areał kwalifikujący się do wsparcia w wariancie 12.1 został określony na [...] ha wobec [...] ha ujętych we wniosku. Organ podatkowy I instancji uznał, że materiał zdjęciowy sporządzony w toku kontroli jednoznacznie wskazał, że wyłączone obszary nie nosiły znamion rolniczego użytkowania, co dokumentują fotografie nr 02a-129, 02a-134 i 02a-137, obrazujące północno-zachodni fragment działki rolnej A1. Obszar ten został zaznaczony przez stronę na załączniku graficznym do wniosku, jako trwały użytek zielony, przez co został uwzględniony przez aplikację eWniosek przy obliczaniu powierzchni deklarowanej do płatności. Zdaniem organu I instancji wskazane fotografie ukazują ewidentny, wieloletni nieużytek, porośnięty wysokimi zakrzaczeniami i zadrzewieniami, a analogicznie należało ocenić stan dwóch fragmentów działki A1, zlokalizowanych w jej południowej i południowo-wschodniej części, zakreślonych na załączniku graficznym, jako trwały użytek zielony. W ocenie organów sporządzone fotografie (o nr - odpowiednio – 02a-010, 02a-011 oraz 02a-012) ukazują areał porośnięty wieloletnimi zakrzaczeniami, a w przypadku fragmentu południowo-wschodniego — także obecność znacznej liczby dużych kamieni. Organ I instancji wskazał także, że w przypadku działki rolnej B1, w jej południowym narożniku, znajduje się obszar podlegający wykluczeniu, porośnięty wieloletnimi zakrzaczeniami, zobrazowany na zdjęciach o nr 02a-010, 02a-011 i 02a-012. W niewielkiej odległości w kierunku północnym od tego obszaru wyłączonego znajduje się kolejny, widoczny na zdjęciach 02a-006 i 02a-008, podobny pod względem okrywy roślinnej, przylegający do dużej powierzchni wieloletnich nieużytków, zlokalizowanej w ok. 2/3 wysokości działki (patrząc od północy). Na północny-zachód od niego znajduje się kolejny zadeklarowany do płatności obszar, podlegający jednakże wyłączeniu, również przylegający do wskazanej powyżej dużej powierzchni nieużytków, widoczny na zdjęciach 02a-005 i 02a-007. W konsekwencji powyższego organ I instancji stwierdził, że materiał zdjęciowy ukazuje obszary ewidentnie nieużytkowane rolniczo przez więcej niż jeden sezon wegetacyjny. W toku weryfikacji raportu pokontrolnego dodatkowo zostały wykluczone jedynie powierzchnie tworzące jednolitą uprawę z działkami strony, ale położone poza granicami działek ewidencyjnych, zadeklarowanych we wniosku i tworzących gospodarstwo strony. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, po rozpoznaniu którego organ odwoławczy, decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. nr 9016.2021.004029.65110, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.); dalej: "k.p.a.", 1., art. 19 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 7 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności Dz. Urz. WE nr L 181 z 20 czerwca 2014 r. ze zm.), § 30 ust. 6 i 7 oraz § 31a w zw. z § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej określanego, jako "rozporządzenie ekologiczne"- Dz. U z 2015 r., poz. 370 ze zm.), W uzasadnieniu zakarżonej decyzji organ odwoławczy przyznał rację organowi I instancji i wskazał, że powierzchnia zadeklarowana w 2020 r. przez M. E. do płatności ekologicznej w wariancie 12.1 wyniosła [...] ha natomiast areał faktycznie użytkowany rolniczo na działkach rolnych A1 i B1 zadeklarowanych do tego wariantu wyniósł [...] ha, przy czym pomniejszenie to wynikało po części z faktu stwierdzonego zadeklarowania do płatności powierzchni nieużytkowanych rolniczo, a po części z uwagi na zgłoszenie do wsparcia areałów zlokalizowanych poza granicami działek ewidencyjnych ujętych we wniosku. W związku z powyższym zdaniem organu należało uznać, że areały nieużytkowane rolniczo zostały przez stronę przekształcone z trwałych użytków zielonych na nieużytki. W konsekwencji organ odwoławczy przyznał stronie płatność ekologiczną z tytułu realizacji wszystkich zadeklarowanych wariantów do powierzchni stwierdzonych w toku kontroli bądź wynikających z danych zapisanych w systemie informacji geograficznej ARiMR, z tym jednak, że zastosował pomniejszenia o 20% oraz nałożył sankcje wieloletnie z uwagi na stwierdzoną nieprawidłowość, polegającą na naruszeniu zakazu nieprzekształcania trwałych użytków zielonych. W ocenie organu odwoławczego strona poprzez zmniejszenie areału, użytkowanego jako trwały użytek zielony w granicach działek rolnych tworzących działki rolne A1 i B1, dokonała przekształcenia [...] ha trwałego użytku zielonego objętego zobowiązaniem ekologicznym podjętym w 2018. Skarżąca nie zgadzając się z ustaleniami organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 15 listopada 2021r., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżając przedmiotową decyzję strona zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego w zw. z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. (Dz. U. UE.L.2013.347.608), poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci obrazy art. 27 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2021 r., poz. 182) poprzez naruszenie zasady praworządności oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. W ocenie skarżącej organ bezpodstawnie zastosował w przedmiotowej sprawie § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, gdyż na ww. obszarze nie doszło do przekształcenia trwałych użytków zielonych. Zgłoszony przez skarżącą do płatności ekologicznej w zakresie wariantu 12.1. obszar [...] ha nie był objęty płodozmianem ani nie został zaorany. Na jego fragmentach doszło jedynie do samoistnego wzrostu krzewów i drzew, które nadają się do wypasu koni. Skarżąca wskazuje ponadto, iż istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma pominięcie przez organ części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności faktu kośno - pastwiskowego użytkowania działek rolnych A1 i B1 wynikającego z oznaczenia wskazanego we wniosku, dokumentacji fotograficznej przedstawiającej pasące się konie na przedmiotowych działkach, zaświadczenia wystawionego przez Zachodniopomorski Związek Hodowców Koni, potwierdzającego posiadanie zwierząt trawożernych, przedstawionego przez jednostkę certyfikującą wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, potwierdzającego uprawy i powierzchnie deklarowane we wniosku skarżącej czy zaistniałej zmiany granicy wyżej wskazanych działek. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odmienna ocena przez organy administracyjne i skarżącą przesłanek do zastosowania § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego i zmniejszenia o 20% płatności ekologicznej. Zdaniem organów skarżąca na części zadeklarowanych do płatności ekologicznej działek dokonała przekształcenia [...] ha trwałego użytku zielonego w nieużytek, co wynika ze stwierdzonego w trakcie kontroli porośnięcia części działki zakrzaczeniami i zadrzewieniami. Natomiast w ocenie skarżącej przekształcenia takiego nie dokonała, gdyż zgłoszony przez nią obszar nie był objęty płodozmianem ani nie został zaorany, jedynie na jego fragmentach doszło do samoistnego wzrostu krzewów i drzew, które nadają się do wypasu koni. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują zarówno regulacje krajowe jak i unijne. Zakreślając ramy prawne sprawy należy w pierwszej kolejności przytoczyć treść § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, stosownie do tego przepisu: jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności ekologicznej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, płatność ekologiczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%. Obowiązki rolnika realizującego zobowiązanie ekologiczne określa rozporządzenie ekologiczne w § 5. Wśród tychże obowiązków w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego wskazano, że rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi". Przepisy rozporządzenia ekologicznego w kwestii definicji trwałych użytków zielonych odwołują się do przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (dalej rozporządzenie 1307/2013). Zgodnie natomiast z art. art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013: trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych (...). Dokonując interpretacji tego przepisu w pierwszej kolejności wskazać należy, że rozporządzenie ekologiczne odwołuje się wprost do definicji z art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia 1307, tym samym uznać należy, wskazana w tym przepisie definicja trwałych użytków zielonych obowiązuje w kraju w całości. Uwaga powyższa jest o tyle istotna, że definicja w akcie unijnym podzielona jest na trzy elementy, przy czym to państwa członkowskie mogą decydować o zakresie obowiązywania definicji. Tym samym definicja powinna być odczytywana w ten sposób, że: trwałe użytki zielone oznaczają nie tyko grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, lecz także grunty które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki (poza trawami i roślinami zielonymi), takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu a także grunty, obejmujące inne gatunki takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Grunty mogące być uznane za trwałe użytki zielone powinny cechować się wykorzystywaniem do uprawy na nich traw lub innych zielonych roślin pastewnych o cechach wskazanych w definicji i brakiem objęcia płodozmianem przez okres co najmniej pięciu lat. Ponadto za trwałe użytki zielone mogą być uznane grunty, które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat i obejmują inne gatunki takie jak krzewy lub drzewa nadające się do wypasu. Za trwałe użytki zielone mogą być uznane również grunty, które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat, grunty te mogą obejmować inne gatunki takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych roślin zielonych pastewnych. Analiza definicji trwałych użytków zielonych zawarta w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307 prowadzi do wniosku, że kolejne jej elementy poszerzają zakres gruntów jakie mogą być uznane za trwałe użytki zielone. W rozpoznawanej sprawie organy w istocie oceniły zgłoszone przez skarżącą do płatności grunty wykorzystując jedynie pierwszy człon tej definicji i to pomimo przytaczania w uzasadnieniach decyzji dalszych fragmentów jej treści. Podstawową bowiem przyczyną uznania przez organy części gruntów za nieużytki było występowanie na nich wieloletnich zakrzaczeń i zadrzewień. Organ odwoławczy wskazał także na występowanie na części działki A1 kamieni. Na tej podstawie organy uznały, że działki zgłoszone do płatności ekologicznej w części przez nie wskazanej nie były użytkowane rolniczo co najmniej przez jeden rok, w konsekwencji doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego w nieużytek. Uwadze organów jednak umknęło, że trwały użytek zielony stanowią także grunty które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat, które mogą obejmować inne gatunki (aniżeli trawy lub inne uprawy zielone), takie jak krzewy i drzewa, które mogą nadawać się do wypasu. Ze zdjęć wykonanych w trakcie kontroli wynika, że wskazywane przez organy zakrzaczenia to młode pędy wierzby, widoczne są także pojedyncze drzewa. Tymczasem faktem notoryjnie znanym, który powinien być także doskonale znany organom administracyjnym zajmującym się rolnictwem jest waga wierzby w diecie koni. Kora, liście gałązki wierzby zawierają składniki lecznicze mające działanie przeciwzapalne, przeciwgorączkowe antybakteryjne i ściągające. Uprawniony jest zatem wniosek, że inne gatunki znajdujące się na zakwestionowanych ze względu na dokonanie przekształcenia trwałego użytku zielonego mogą nadawać się do wypasu. Zamiennym jest także fakt, co wyraźnie jest widoczne w przypadku działki B1, że organy wyłączyły z płatności pojedyncze zamknięte niewielkie obszary, suma wyłączonej powierzchni na obu działkach A1 i B1 z obu powodów tj. przekształcenia trwałego użytku zielonego i zadeklarowania gruntów położonych poza granicami działek ewidencyjnych to [...] arów. Ponadto wskazać należy, że również na fotografiach mających zdaniem organów obrazować okoliczność przekształcenia trwałych użytków zielonych uwidocznione są nie tylko konie, lecz także widoczne są ślady ich kopyt oraz stan traw po wypasie. Natomiast w odniesieniu do zdjęcia 002a-114 i uwidocznionych tamże kamieni wskazać należy, że organ nie wykazał ażeby uwidoczniona na tym zdjęciu ilość kamieni i ich rozmiar mogły przesądzać o niemożliwości uznania tej części działki z trwały użytek zielony. Podkreślenia wymaga, że wniosku o płatność skarżąca wskazywała na kośno-pastwiskowy charakter użytku zielonego, a organ był w posiadaniu dokumentów świadczących o posiadaniu koni przez skarżącą. Mając na uwadze powyższe w ocenie sądu nie można skarżącej w sposób skuteczny postawić zarzutu o przekształceniu trwałego użytku zielonego w nieużytek. Istnienie bowiem kilkuletnich krzaków wierzby w sytuacji gdy rolnik wypasa konie, nie wyłącza w świetle definicji z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307 uznania takiej części gruntu za trwały użytek zielony. W konsekwencji uznać należało, że organy wdały decyzje z naruszeniem prawa materialnego tj. § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego i art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307 i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r poz. 329, dalej p.p.s.a.), uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do poczynionych powyżej uwag odnośnie definicji trwałych użytków zielonych i jej zastosowania na gruncie rozpoznawanej sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach stanowi art. 200 p.p.s.a., który statuuje zasadę odpowiedzialności organu za wynik postępowania sądowego. Na zasądzone na rzecz skarżącej koszty złożył się wpis od skargi.