I SA/Sz 293/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] na podstawie art. 8 ust. 1 pkt b), art.9 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) 2092/91 z dnia 24.06.1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. U. L 198 z 22.07.1991 r., polskie wydanie specjalne, Rozdz. 15 Tom 02 P, 39-55) w brzmieniu nadanym w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 392/2004 z dnia 24.02.2004 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG) Nr 2092/91 (Dz. U. L 65 z 3.03.2004 r., polskie wydanie specjalne, Rozdz. 15, Tom 08 P, 189-191), art. 9 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 20.04.2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 898 ze zm.), załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.10.2004 r. w sprawie formularza wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, zaświadczeniem Nr 131/K/RE/2005 oraz certyfikatem zgodności Nr PL-06-000299/07/01, art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego o przyznaniu A. P. płatności na rok 2007z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości dla pakietu POlb- Półnaturalne łąki dwukośne do powierzchni 2,21 ha w kwocie [...] zł oraz wariantu S02a01- Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) do powierzchni 0,40ha w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. P. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 rok. Wniosek powyższy dotyczył przyznania płatności w trzecim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. We wniosku producent deklarował realizację pakietu S02- Rolnictwo ekologiczne w wariancie S02a01- Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 5,68113 oraz SOZbO1- Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 3,63ha. Ponadto, we wniosku zadeklarowano również realizację pakietu P01b- Półnaturalne łąki dwukośne na powierzchni 2,21ha. Dnia 9.07.2007 roku w gospodarstwie A. P. przeprowadzono kontrolę w celu weryfikacji prawidłowości wypełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Badaniu poddano jedynie część działek ujętych we wniosku rolnośrodowiskowym. W dniu 4.12.2007 roku do Kierownika Biura Powiatowego Agencji wpłynął wykaz producentów, którzy w roku 2007 spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, sporządzony na podstawie wykazu z jednostki certyfikującej (JC) Polskie Centrum Badań i Certyfikacji (PCBC) S. A. W wykazie tym znajdowały się m. in. informacje odnoszące się do ekologicznej produkcji prowadzonej w gospodarstwie A. P., w tym w szczególności upraw zakwalifikowanych przez JC do: S02a01 Upraw rolniczych (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 0,40ha, S02a02 Upraw rolniczych (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 5,28ha oraz S02b02 Trwałych użytków zielonych (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 3,63ha. Organ I instancji podał, iż po zapoznaniu ze zgromadzonymi w sprawie materiałami A. P. nie zgłosił zmiany do wniosku uwzględniającej przedstawione powyżej wartości, poinformował natomiast, iż otrzymany certyfikat zgodności ważny jest w okresie od dnia 20 września 2007 roku do dnia 31 grudnia 2008 roku i nie odnosi się do plonów zebranych w 2007 roku (siano). Producent nie zgodził się również z wynikami kontroli na miejscu, ponieważ stwierdził, iż kontrolujący nie mieli możliwości ustalenia granic zgłoszonych działek ze względu na jednorodność upraw. W decyzji ustosunkowano się również do wyników z kontroli na miejscu, a w szczególności stwierdzonych nieprawidłowości dla działek rolnych: D o powierzchni deklarowanej 4,00ha trawy wieloletniej a stwierdzonej 3,56ha oraz A zgłoszonej do płatności jako pastwisko trwałe o powierzchni 0,51ha a ustalonej w kontroli na miejscu 0,36ha. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. zarzucił, iż organ I instancji posługiwał się informacjami przekazanymi przez JC PCBC S.A. stanowiącymi w jego opinii materiały jedynie o charakterze informacyjnym oraz wniósł zastrzeżenia co do ustalonej w kontroli na miejscu powierzchni działki rolnej D, co do której zdaniem Wnioskodawcy nie można było wykonać rzetelnych pomiarów. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż powodem pomniejszenia płatności jest fakt, iż jednostka certyfikująca Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. nie potwierdziła prowadzenia przez Skarżącego produkcji metodami ekologicznymi w okresie przestawiania na przeważającej części powierzchni zgłoszonej we wniosku w ramach wariantów Uprawy rolnicze i Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności). Wskazując na art. 8 ust. 1 pkt b, art. 9 ust 1 rozporządzenia Rady (EWG) 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w brzmieniu nadanym w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 392/2004 z dnia 24 lutego 2004 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG) Nr 2092/91, art. 9 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym organ podniósł, że wykaz producentów przekazany przez upoważnione jednostki certyfikująca, na mocy powołanej powyżej ustawy, jest obowiązującym dokumentem, do którego weryfikacji Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest zobowiązana, aby móc przyznawać płatności za produkcję ekologiczną w ramach programu rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż z certyfikatu zgodności wystawionego dla A. P. przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S.A. wynika, iż został on wystawiony na podstawie protokołu z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego w dniu 18.07.2007 r., uznał, iż już w dniu kontroli prowadzona produkcja osiągnęła status uprawniający do wydania w/w certyfikatu a kwalifikacja upraw do wariantów rolnictwa ekologicznego (z certyfikatem zgodności) w programie rolnośrodowiskowym jest słuszna i zasadna. Organ II instancji podał również, iż stwierdzenia te znajdują swoje uzasadnienie, w wyniku analizy zaświadczenia z dnia 19 kwietnia 2005 r. wystawionego w celu poświadczenia, iż gospodarstwo A. P. objęte zostało planem kontroli przewidzianej na 2005 r. Przyjmując bowiem, iż produkcję metodami ekologicznymi Skarżący rozpoczął w 2005 r. i kontynuował w kolejnym 2006 r. (drugi rok przestawiania), przy założeniu, że podczas kontroli gospodarstwa w 2007 r. nie stwierdzono uchybień i rażących nieprawidłowości w prowadzonej produkcji, nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem jednostki certyfikującej potwierdzającej spełnienie przez Skarżącego kryteriów niezbędnych do przyznania certyfikatu zgodności i zmiany statusu gospodarstwa. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Agencji ustosunkowując się do zarzutu, iż w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Odwołującego w dniu 9.07.2007 r. nieprawidłowo- ze względu na charakter użytkowania sąsiadujących działek rolnych, w odniesieniu do których zastosowano kod DR25 oznaczający, że położone są one na obszarze o jednolitym sposobie użytkowania znacznie większym od zadeklarowanej powierzchni, bez możliwości identyfikacji ich granic- określono granice działki [...] z zadeklarowaną Trawą wieloletnią, uznał, że jakkolwiek odwołanie A. P. w części odnoszącej się do w/w nieprawidłowości jest zasadne i powinno- w opinii organu odwoławczego- być przedmiotem wyjaśnienia w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności ONW- nie ma ono wpływu na przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W odniesieniu do zarzutu, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji nie uwzględnił dokumentów wnoszonych przez Stronę do postępowania, organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy nie wynika że sytuacja taka miała miejsce przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska Skarżącego, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wykazał się w prowadzonym postępowaniu nieznajomością procedur i przepisów prawa odnoszących się do ekologicznej produkcji rolnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc, iż nieprawidłowo dokonano pomiaru powierzchni pastwisk trwałych. Skarżący podał że działkę A określono kodem "13+",którym opisuje się wyłącznie działki zmierzone o powierzchni mniejszej od zadeklarowanej, a w kompleksie działek A.B.C kontrolą obowiązkową objęte były działki [...]. Skarżący podał, iż organ II instancji uznał te nieprawidłowości, ale nie określił w decyzji czy Biuro Powiatowe ma zmienić swoją decyzję, co zdaniem skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa. W skardze zarzucono, iż organ nie odniósł się do Protokółu z kontroli gospodarstwa rolnego nr [...] z dn.18.07.2007 oraz do "Certyfikatu Zgodności nr PL-06-000299/07/01" wraz z "Załącznikiem Nr 1/000299/07". W ocenie producenta z dokumentów tych wynika, że uprawy mogą być uznane za "uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" po 20 września 2007r.do 31 grudnia 2008r. Termin "20 września" nie jest przypadkowy gdyż jest to dla uprawianej przez skarżącego trawy koniec okresu wegetacyjnego i przygotowywanie się roślin do spoczynku zimowego. Zatem przed tym terminem uprawy były bez certyfikatu, a gospodarstwo w okresie przestawiania. Skarżący podniósł, iż "Wykaz producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym" nie określa samoistnie, czy jego produkcja w 2007 r. była z certyfikatem, czy bez certyfikatu, a jedynie, że " spełnił wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi organ wyjaśnił, iż, podzielił stanowisko Skarżącego co do wskazanych nieprawidłowości dot. kontroli działki rolnej [...], a mając dodatkowo na uwadze fakt, iż znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie działek rolnych [...] oraz z uprawą łąki trwalej - tj. zbliżoną do uprawy położonej na działce [...] - dla których zastosowano kod nieprawidłowości DR 25, organ uznał, iż raport z kontroli, jedynie w tej części zasługuje na stosowne wyjaśnienia. Wyjaśnienie tych okoliczności winno być jednak przedmiotem działań Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ramach postępowania w sprawie wniosku A. P. o przyznanie płatności do gruntów rolnych i płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania złożonych przez Skarżącego w 2007 roku, w odniesieniu do których raport z kontroli na miejscu ma swoje zastosowanie. Przeprowadzenia tych czynności w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej organ odwoławczy nie wymagał z uwagi na fakt, iż dowodem mającym bezpośredni wpływ na przyjęte w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcie były informacje uzyskane od jednostki certyfikującej w rolnictwie ekologicznym - Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji S.A. o prowadzonej w gospodarstwie Skarżącego produkcji rolnej metodami ekologicznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne. Z akt sprawy wynika, że producent rolny A. P. ubiegał się o przyznanie płatności w 2007 r. z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy złożony przez jednostkę certyfikującą PCBiC S.A. wykaz producentów, którzy spełnili wymagania w zakresie produkcji w rolnictwie ekologicznym w 2007 r., mógł stanowić podstawę do wydania decyzji o przyznaniu Skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oraz czy prawidłowo oceniono wskazany wyżej certyfikat zgodności. W tym miejscu należy wskazać na art. 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. Nr 93, poz. 898) określający jednostki organizacyjne w zakresie rolnictwa ekologicznego. Jednym z tych organów jest minister właściwy do spraw rolnictwa upoważniający jednostki certyfikujące, akredytowane w zakresie rolnictwa ekologicznego, zaś jednostkami organizacyjnymi właściwymi w sprawach kontroli i certyfikacji w rolnictwie ekologicznym - upoważnione jednostki certyfikujące, których zadaniem jest przeprowadzanie kontroli oraz wydawanie i cofanie certyfikatów potwierdzających, że płody rolne nieprzetworzone oraz produkty z nich powstałe, w tym także zwierzęta oraz produkty i przetwory pochodzenia zwierzęcego, zostały wyprodukowane lub przetworzone zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2092/91/ EWG z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 198, 22.07.1991 ze zm.). W myśl art. 6 ust. 1 tejże ustawy, producent zamierzający podjąć działalność w zakresie rolnictwa ekologicznego zamiar prowadzenia takiej działalności zgłasza wybranej upoważnionej jednostce certyfikującej, ta zaś przekazuje - jak to wynika z art. 9 ust. 1 ustawy - ministrowi do spraw rolnictwa oraz Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w terminie do dnia 31 października każdego roku, wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w/w rozporządzeniu Rady. Określając z kolei zadania i właściwość organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące m.in. wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, określonych przepisami Unii Europejskiej, ustawa z dnia 28.11.2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) zobowiązała Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich. Realizując powyższe zobowiązanie Rada Ministrów wydała m. in. rozporządzenie z dnia 20.07.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), określając w nim szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie programu rolnośrodowiskowego oraz wskazując w § 1 ust. 2, że pomoc ta, zwaną płatnością rolnośrodowiskową, udzielania jest w ramach wskazanych tam pakietów, w tym w ramach pakietu rolnictwa ekologicznego. Wynika z tegoż rozporządzenia Rady Ministrów, że płatność rolno-środowiskowa udzielana jest producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o jakich mowa we wskazanych przepisach prawa Unii Europejskiej oraz do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1). Stosownie do przepisu § 11 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, przyznanie w drodze decyzji administracyjnej płatności rolnośrodowiskowej następuje na wniosek producenta rolnego, do którego winien on załączyć, w przypadku realizacji pakietu rolnictwa ekologicznego, m.in. kopię certyfikatu zgodności wymaganego przepisami o rolnictwie ekologicznym albo dokument poświadczający, że gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi, albo dokument poświadczający, że gospodarstwo rolne jest objęte planem kontroli - wydawane przez upoważnioną jednostkę certyfikującą (art. 12 ust. 1 pkt 2). Jak wynika z kolei z § 19 tegoż rozporządzenia, w roku kalendarzowym 2007 wniosek dotyczący pakietu rolnictwa ekologicznego składać należało w okresie od 1 września do 1 października, a płatność rolnośrodowiskowa winna być wypłacona w czasie od 31 października do 30 listopada tegoż roku. W myśl § 8 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów, wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku kalendarzowym ustala się m.in. jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych ( ust. 1 pkt 1), zaś wysokość stawek płatności, stanowiących stawki podstawowe, określa załącznik nr 4 do tego aktu (ust. 4), z którego m.in. wynika, iż w pakiecie rolnictwa ekologicznego (kod S02) wysokość stawek przy poszczególnych wariantach upraw, w tym także upraw rolniczych i sadowniczych, została zróżnicowana w zależności od tego, czy uprawom tym przyznany został certyfikat zgodności i to w taki sposób, że przyznanie tego certyfikatu powoduje zastosowanie stawki w wysokości niższej od stawki przewidzianej dla uprawy znajdujących się jeszcze w okresie przestawiania gospodarstwa na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Skarżący w 2005 r. rozpoczął produkcję metodami ekologicznymi i do 2007 r. gospodarstwo rolne było w okresie przestawiania go na produkcję metodami ekologicznymi. Certyfikat zgodności potwierdzający, że uzyskane przez niego w tym roku płody rolne lub sadownicze zostały wyprodukowane lub przetworzone zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2092/91/ EWG z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 198, 22.07.1991 ze zm.) A. P. uzyskał w dniu 20 września 2007 r., z datą ważności od dnia 20 września 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. W krajowych warunkach klimatycznych produkcja rolna siana jest produkcją sezonową, która prowadzona zgodnie z agrotechnicznymi wymogami kończy się zbiorem plonów w miesiącach letnich. Jest zatem oczywistym, że uzyskanie przez producenta rolnego certyfikatu zgodności na produkcję skoszonych wysuszonych i traw łąkowych z ważnością od dnia 20 września 2007 r. do 31 grudnia roku następnego, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza, iż certyfikat ten nie może dotyczyć produktów wcześniej uzyskanych i zbywanych bez możliwości powoływania się na uprawnienia z certyfikatem tym związane, a to w konsekwencji rodzi konieczność przyjęcia, iż produkcja rolna zakończona zbiorem siana przed jego uzyskaniem dokonywana była w warunkach uprawniających do stawek płatności dla wariantu produkcji bez certyfikatu. Zatem przed tym terminem uprawy były bez certyfikatu, a gospodarstwo w okresie przestawiania. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze, dotyczące nieprawidłowego pomiaru i oznaczenia działek z pastwiskami trwałymi nie miały znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Uznając w tych warunkach, że ustalenie Skarżącemu wysokości płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 z zastosowaniem stawek przewidzianych dla wariantów upraw rolnych posiadających certyfikat zgodności dokonane zostało z naruszeniem reguł wynikających z przytoczonych wyżej przepisów prawa, przez rozciągnięcie uzyskanego z dniem 20.09.2007 r. certyfikatu także na uprawy rolne zakończone wcześniejszymi zbiorami, orzec należało o uchyleniu zaskarżonej decyzji ostatecznej jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).