I SA/Sz 297/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] odmawiającą B.T. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ administracji wskazał, że w dniu 25 września 2008 r. za pośrednictwem ZUS wpłynęło pismo (odwołanie) skarżącej B.T. do Inspektoratu w S. w przedmiocie umorzenia zadłużenia. Wniosek skarżąca uzasadniła ciężką sytuacją finansową, rodzinną oraz problemami zdrowotnymi. Na dowód tego do wniosku skarżąca dołączyła wyniki badań lekarskich z dnia 19 września 2008 r.; orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 19 września 2008 r.; skierowania na zabiegi rehabilitacyjne z dnia 19 września 2008 r., decyzję z dnia [...] , oraz z dnia [...] z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w sprawie przyznania zasiłku celowego oraz w sprawie przyznania zasiłku okresowego. W dniu 28 października 2008 r. wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na sformalizowanym druku. Do wniosku załączono: oświadczenie o pomocy de minimis z dnia 28 października 2008 r.; kwestionariusz o możliwościach płatniczych płatnika z dnia 28 października 2008 r. na podstawie którego ustalono, że na utrzymaniu skarżącej jest jedna osoba; pobiera ona zasiłek z MOPR w S.; posiada zobowiązania w kwocie [...] (jako zadłużenie byłego współmałżonka); posiada podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. W kwestionariuszu zobowiązana nie wykazała majątku w postaci nieruchomości ani ruchomości; oświadczenie o posiadanym majątku ruchomym, nieruchomościach oraz prawach majątkowych z dnia 28 października 2008 r. na podstawie którego nie ustalono majątku; zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON z dnia 25 października 2002 r.; zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w S. o okresie prowadzenia działalności z dnia 7 grudnia 2004 r.; pismo z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 1 grudnia 2004 r. informujące o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym okresu prowadzenia działalności gospodarczej; zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 18 października 2002 r.; decyzję o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] ; decyzję o nadaniu numeru NIP z dnia [...]; wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie X Wydział Cywilny Rodzinny z dnia 7 września 2006 r. informujący o ustaniu małżeństwa; zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z dnia 25 sierpnia 2006 r.; orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia: 20 października 2005 r., 25 sierpnia 2006 r.; zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia z dnia: 6 sierpnia 2008 r; 8 sierpnia 2008 r., 8 sierpnia 2008 r., 22 sierpnia2008 r.; opis zdjęcia RTG z dnia 27 kwietnia 2005 r.; informację dla lekarza kierującego z dnia 19 marca 2008 r.; wynik badania rezonansu magnetycznego z dnia 8 lipca 2005 r.; kartę zabiegów z dnia 14 maja 2008 r.; skierowanie na zabiegi z dnia 9 czerwca 2008 r.; skierowanie do poradni Specjalistycznej ortopedycznej oraz neurochirurgicznej z dnia 28 listopada 2005 r.; skierowanie na zabiegi fizjoterapeutyczne z dnia 26 marca 2008r. i 31 lipca 2008 r.; opis zdjęć RTG w 3121 (z dopiskiem daty 27 kwietnia 2005 r.); skierowanie na zabiegi fizjoterapeutyczne z dnia 1 lipca 2008 r., 31 lipca 2008 r. (duplikat); 21 maja 2008 r.; 9 czerwca 2008 r. (duplikat); zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia; informację dla lekarza prowadzącego z dnia 9 czerwca 2008 r.; skierowanie do poradni specjalistycznej ortopedycznej z dnia 4 czerwca 2008 r.; skierowanie na zabiegi fizjoterapeutyczne z dnia 9 czerwca 2008 r., 31 lipca 2008 r. (duplikaty); zaświadczenie lekarskie z dnia 9 października 2008 r.; zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w S. o statusie osoby bezrobotnej z dnia 17 października 2008 r.; zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w S. o zasiłku szkoleniowym z dnia 17 października 2008 r.; indywidualną kartę wypłat zasiłków z Powiatowego Urzędu Pracy w S. z dnia 17 października 2008 r.; zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w S. z dnia 21 sierpnia 2008 r.; "C" pismo do płatnika z dnia 30 września 2004 r.; decyzje z MOPR z dnia: [...] informujące o udzielonych zasiłkach; decyzję z Urzędu Miasta w S. z dnia [...]; zaświadczenie od Komornika Sądowego z dnia 27 czerwca 2008 r.; informację o stanie egzekucji i przyczynach bezskuteczności z dnia 22 sierpnia 2008 r.; odpis wyroku Sądu w sprawie rozwodu z dnia 7 września 2006 r.; skierowanie na zabiegi fizjoterapeutyczne z dnia: 17 marca 2008 r., 8 października 2008 r., 9 października 2008 r.; kartę informacyjną z dnia 7 stycznia 2003 r.; orzeczenie o niepełnosprawności (potwierdzenie nadania z dnia 22 sierpnia 2008 r.); zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach z Urzędu Skarbowego w S. z dnia 20 października 2008 r.; skierowanie do gabinetu zabiegowego (brak daty); decyzję Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...]; zestawienie rozliczenia ze Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 31 stycznia 2008 r.; opłaconą fakturę VAT za energię elektryczną z dnia 11 kwietnia 2008 r., 11 czerwca 2008 r.; kserokopie dowodów wpłat na rzecz wspólnoty mieszkaniowej (brak pieczątki potwierdzającej wpłatę) z dnia: 25 lipca 2008 r., 19 września 2008r, 17 października 2008 r.; nieopłaconą fakturę VAT za energię elektryczną z dnia 11 sierpnia 2008 r.; potwierdzenie wpłaty prowizji z banku z dnia 19 września 2008 r.; wezwanie do zapłaty od ENEA z dnia 9 października 2008 r.; opłaconą fakturę VAT za energię elektryczną z dnia 9 października 2008 r. Na podstawie zgromadzonego materiału Zakład ustalił, że skarżąca prowadziła w okresie od 16 listopada 2002 r. do 28 lutego 2005 r. pozarolniczą działalność gospodarczą, nie zatrudniając pracowników. Z tytułu nie opłaconych składek za miesiące: lipiec - grudzień 2003r.; styczeń - grudzień 2004 r.; styczeń - luty 2005 r. skarżąca posiada zaległości w kwocie należności głównej [...] zł plus odsetki za zwłokę od nieopłaconych składek na dzień 19 września 2008 r. w wysokości [...]. W dniach 23 września 2004 r., 21 grudnia 2004 r.,10 lutego 2006 r. wysłano do zobowiązanej upomnienia o zapłatę ww. należności jednakże pozostały one bez reakcji ze strony skarżącej. W dniu 18 kwietnia 2005 r. do Inspektoratu ZUS wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy. Pismem z dnia 18 maja 2005 r. poinformowano ją o możliwości spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego oraz o konieczności złożenia korekt błędnie sporządzonych dokumentów rozliczeniowych. W odpowiedzi na w/w pismo skarżąca zwróciła się do ZUS z ponowną prośbą o umorzenie zadłużenia uzasadniając prośbę problemami zdrowotnymi. Do wniosku załączyła: zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 9 maja 2005 r.; 16 maja 2005 r.; 18 maja 2005 r.; - wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie przyznania alimentów dla syna, decyzję z dnia [...] w sprawie przyznania zasiłku okresowego, decyzję z dnia [...] w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko. Na podstawie danych uzyskanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego (KSI) ustalono, że w okresie od grudnia 2004 r. do stycznia 2005 r. skarżąca była zatrudniona w firmie: "S" z siedzibą w K. na podstawie umowy zlecenia z wynagrodzeniem [...] zł (ostatni raport rozliczeniowy ZUS RZA za miesiąc styczeń 2005 r.). Jak ustalono obecnie skarżąca nigdzie nie pracuje, w KSI figuruje jako osoba bezrobotna zarejestrowana w Urzędzie Pracy w S. bez prawa do zasiłku. W Referacie Emerytur i Rent w/m ustalono, że w dniu 1 lipca 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia rentowego (wniosek rozpatrzono negatywnie). W dniu 14 czerwca 2005 r. ponownie wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek z załącznikami. Na podstawie zebranej dokumentacji stwierdzono brak podstaw do umorzenia zadłużenia w związku z czym Zakład w dniu [...] wydał decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia przedmiotowej należności. W dniu 19 sierpnia 2005 r. w trybie art. 83 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych wpłynęło pismo o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Na podstawie nowo zebranych dowodów i przeprowadzonej analizy wobec skarżącej nie stwierdzono całkowitej nieściągalności zadłużenia w związku z czym w dniu 16 września 2005 r. wydano decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] o odmowie umorzeniu należności z tytułu składek. W dniu 14 marca 2006 r. na zaległość zostały wystawione tytuły wykonawcze i skierowane do Urzędu Skarbowego w S. jednakże egzekucja okazała się nieskuteczna. W dniu 4 sierpnia 2008 r. Inspektorat skierował wniosek do ZUS o dokonanie wpisu do hipoteki przymusowej celem zabezpieczenia należności. W dniu 5 sierpnia 2008 r. na podstawie wniosku Inspektoratu ZUS wydał decyzję określającą zadłużenie nr [...]. W dniu [...] od decyzji nr [...] skarżąca wniosła odwołanie. Na podstawie zgromadzonych dowodów i ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, iż B.T. jest osobą młodą (45 lat), ma na utrzymaniu syna, na którego otrzymuje świadczenia w postaci zasiłków. Na podstawie zaświadczeń lekarskich schorzenia, które dotykają zobowiązaną pozwalają na podjęcie pracy "lekkiej" tj. umysłowej, jednakże skarżąca nie posiada odpowiednich kwalifikacji do wykonywania w/w pracy. W kwestionariuszu majątkowym zobowiązana nie ujawniła posiadanego majątku w postaci nieruchomości, na którą Zakład dokonał zabezpieczenia (decyzja nr [...]). Wobec powyższego powołując się na treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), organ stwierdził, iż decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Całkowita nieściągalność zachodzi w przypadkach wskazanych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast przypadki, kiedy Zakład może uwzględnić ważny interes zobowiązanego zostały przedstawione w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z drugiej zaś strony, podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia, Zakład musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zakład jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa. W związku z tym ZUS dysponując pieniędzmi z budżetu państwa winien postępować z największą ostrożnością, ważąc z jednej strony interes finansów ubezpieczeń społecznych, a z drugiej uwzględniać ważny interes zobowiązanego. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Poddając ocenie dowody złożone przez skarżącą tj. pisemne oświadczenia, wnioski, organu uznał, iż okoliczności, w oparciu o które wydano przedmiotową decyzję nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Zaległość z tytułu nieopłacenia składek powstała w okresach lipiec - grudzień 2003 r.; styczeń - grudzień 2004 r.; styczeń - luty 2005 r. i wynosi ogółem [...] zł plus odsetki za zwłokę. Jak ustalił organ na podstawie kwestionariusza o możliwościach płatniczych zobowiązana nie posiada majątku ruchomego, posiada podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Dłużniczka gospodarstwo domowe prowadzi sama, ma na utrzymaniu jedno dziecko. Nie stwierdzono innych osób pozostających na utrzymaniu dłużniczki. Jednakże jak stwierdził organ skarżąca nie ujawniła posiadanego majątku w postaci nieruchomości, na którą Zakład dokonał zabezpieczenia (decyzja nr [...]), ponadto B.T. jest osobą młodą (45 lat), ma na utrzymaniu syna na którego otrzymuje świadczenia w postaci zasiłków. Na podstawie zaświadczeń lekarskich schorzenia, które dotykają zobowiązaną pozwalają na podjęcie pracy "lekkiej" tj. umysłowej, jednakże skarżąca nie posiada odpowiednich kwalifikacji do wykonywania w/w pracy. Przyznając, że sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawczym w aktualnym stanie sprawy jest ciężka organ wskazał, że otrzymuje ona miesięczne świadczenia. Poza tym nie ma przeciwwskazań że nie może podjąć żadnej pracy bowiem może podjąć pracę "lekką", ponadto posiada nieruchomość, na którą Zakład zabezpieczył swoją należność. Rachunki za energię elektryczną są częściowo opłacone, za czynsz - brak opłaconych rachunków. Organ wskazał, że w przypadku nie uregulowania zobowiązania przez płatnika ustawowym obowiązkiem Zakładu jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Podkreślenia wymaga to, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu (m.in. z wyłączeniu należności alimentacyjnych i wynagrodzenia o pracę) przed innymi należnościami, ponadto są objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Dłużniczka nie przedstawiła również żadnych dokumentów świadczących o tym, iż opłacenie należności składkowych pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na niemożność podjęcia dodatkowej pracy. Jak podkreślił organ prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również z możliwością ponoszenia strat. Jednocześnie zgodnie z art. 16 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych każda osoba prowadząca na własny rachunek i ryzyko działalność gospodarczą, zobowiązana jest odprowadzać do Zakładu w całości i z własnych środków składki na swoje ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe. Nie wywiązywanie się płatnika z w/w obowiązku powoduje po stronie Zakładu wierzytelności. Mając na uwadze wysokość zadłużenia a także okres powstania zaległości, brak jest podstaw do umorzenia należności. W przypadku braku możliwości jednorazowej spłaty należności z tytułu składek istnieje możliwość złożenia odpowiedniego wniosku przez zainteresowanego i spełnieniu określonych warunków rozłożenia całej należności w ratach i jej spłaty w ramach zawartego z Zakładem układu ratalnego. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - całkowita nieściągalność, ani w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r - ważny interes osoby zobowiązanej i odmówił skarżącej umorzenia przedmiotowych należności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ powołując się na przepisy art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powtórzył za organem I instancji przytoczone wcześniej argumenty stwierdzając, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Zatem nawet w obiektywie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Organ wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, iż zachodzą w stosunku do niej okoliczności wymienione w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tj. całkowita nieściągalność należności Zakładu przedkładając jako nowy dowód orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, iż jest osobą zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, stanowisko pracy musi być przystosowane do stopnia niepełnosprawności, nie wymaga jednak konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby. Poddając ocenie dowody złożone przez skarżącą tj. pisemne oświadczenia, wnioski, organ uznał, iż okoliczności, w oparciu o które wydano przedmiotową decyzję nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Organ ponownie wskazał, w jakim okresie powstał zaległość. Podkreślił również, iż skarżąca nie ujawniła posiadanego majątku w postaci nieruchomości, na którą Zakład dokonał zabezpieczenia. Następnie powtórzył za organem I instancji, że skarżąca nie posiada majątku ruchomego, posiada podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego, gospodarstwo domowe prowadzi sama, ma na utrzymaniu jedno dziecko, na które otrzymuje świadczenia w postaci zasiłków. Zdaniem organu skarżąca jest osobą młodą (45 lat), ma możliwość podjęcia pracy "lekkiej" tj. umysłowej, do których jednak nie posiada odpowiednich kwalifikacji. Uznając zatem, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej w aktualnym stanie sprawy jest ciężka organ wskazał jednak, iż nie ma przeciwwskazań, że nie może ona podjąć żadnej pracy. Ponadto według organu posiada ona nieruchomość, na którą Zakład zabezpieczył swoją należność zaś jak wynika z zebranych dokumentów częściowo opłaca rachunki za energię elektryczną, brak natomiast opłaconych rachunków za czynsz. Zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła również żadnych dokumentów świadczących o tym, iż opłacenie należności składkowych pozbawiłoby ją i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz żadnych dokumentów wskazujących na niemożność podjęcia dodatkowej pracy. Organ następnie ponownie wskazał, że w przypadku nie uregulowania zobowiązania przez płatnika ustawowym obowiązkiem Zakładu jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Podkreślił, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu (m.in. z wyłączeniu należności alimentacyjnych i wynagrodzenia o pracę) przed innymi należnościami, ponadto są objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Jak podkreślił organ prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów ,ale również z możliwością ponoszenia strat. Jednocześnie zgodnie z art.16 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych każda osoba prowadząca na własny rachunek i ryzyko działalność gospodarczą ,zobowiązana jest odprowadzać do Zakładu w całości i z własnych środków składki na swoje ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe. Nie wywiązywanie się płatnika z w/w obowiązku powoduje po stronie Zakładu wierzytelności. Mając na uwadze wysokość zadłużenia a także okres powstania zaległości, zdaniem organu brak jest podstaw do umorzenia należności. W przypadku braku możliwości jednorazowej spłaty należności z tytułu składek istnieje możliwość złożenia odpowiedniego wniosku przez zainteresowanego i spełnieniu określonych warunków rozłożenia całej należności w ratach i jej spłaty w ramach zawartego z Zakładem układu ratalnego. Uznając zatem, iż w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca wniosła o jej uchylenie jako naruszającej prawo i umorzenie zadłużenia. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał żadnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a treść decyzji stanowi wierną kopię decyzji z dnia [...]. Dodała także, iż organ nie uwzględnił przy wydaniu decyzji faktu uznania jej decyzją Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 grudnia 2008 r. za osobę zaliczaną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, o czym skarżąca niezwłocznie powiadomiła organ. Zdaniem skarżącej organy nie odniosły się w ogóle do tej kwestii poza lakonicznym stwierdzeniem, że dokument taki został przez nią złożony zaś schorzenie, które ją dotknęło umożliwia jej podjęcie "lekkiej" pracy umysłowej, co jest irracjonalne skoro organ podnosi zarazem, iż do takiej pracy skarżąca nie ma kwalifikacji. Skarżąca podniosła również, iż organ podejmując decyzję wykazał brak znajomości norm prawnych obowiązujących w tym zakresie, dotyczących wymogów jakie musi spełnić pracodawca zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wskazała, że trwający okres pozostawania bez pracy oraz bardzo zły stan zdrowia, których to okoliczności organ nie wziął pod uwagę, jak również obecna sytuacja na rynku pracy praktycznie skutkują wyeliminowaniem jej z tego rynku. Skarżąca nie zgodziła się również z tym, że nie przedstawiła organom dokumentów świadczących o jej trudnej sytuacji życiowej, co potwierdza sam organ w swojej decyzji wskazując, że jedynym źródłem dochodów są dla niej zasiłki otrzymywane z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Za niezgodne z prawem skarżąca uznała także stanowisko organu dotyczące zajęcia lokalu mieszkalnego zamieszkiwanego przez skarżącą ponieważ jak wynika z posiadanych przez nią informacji warunkiem zajęcia nieruchomości jest dokonanie wpisu do księgi wieczystej zaś w przedmiotowej sprawie taka okoliczność nigdy nie nastąpiła. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. skarżąca przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych, z którego wynika, że Sąd oddalił wniosek o dokonanie wpisu hipoteki na mieszkanie. Jednocześnie poinformowała, że mieszkanie, o którym wspomina organ w decyzji jest własnością jej córki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skargę uznać należało za uzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Na wstępie zauważyć należy, iż będąc powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz sprawując tę kontrolę poprzez orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, a więc w granicach, jakie zakreślone zostały przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontroli sądu administracyjnego podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć co najmniej istotny wpływ na jej wynik. Nie należy natomiast do kompetencji sądu administracyjnego rozstrzyganie samej sprawy administracyjnej. W związku z tym, iż przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. I tak, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych, a mianowicie wtedy, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpni 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (także odsetek za zwłokę jak należności pochodnej), co dokonać się winno na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie o ubezpieczeń społecznych powierzyła, jak to wynika nie tylko z powołanego wyżej przepisu art. 28 ust. 1, ale także z przepisu art. 83 ust. 1, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może został wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu ("z urzędu"), jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego, skoro możliwym jest to tylko wtedy, "jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak chce tego przepis § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), co w szczególności ma miejsce w razie wykazania którejkolwiek z sytuacji w przepisie tym dalej przywołanych. Jakkolwiek w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych pozostawił swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych, to jednakże biorąc pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle sprecyzowane (całkowita nieściągalność - art. 28 ust. 3 ustawy; niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym m.in. niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych - § 3 ust. 1 rozporządzenia), nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Jakkolwiek w odniesieniu do decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawa z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza możliwość wniesienia odwołania do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, to jednakże przyznaje stronie prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra; do wniosku tego nakazuje też stosować odpowiednio określone w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 83 ust. 4). Wynika z powyższych przepisów, że organ, rozpatrujący na skutek wniosku strony sprawę ponownie, ma - zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - status organu odwoławczego, co oznacza, że obowiązany on jest sprawę ponownie nie tylko rozstrzygnąć, ale także uprzednio rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przesłanki tej oceny wyjaśnić, także wówczas, gdy swą pierwszą decyzję utrzymuje w mocy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnicza jego część poświęcona została przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania oraz przytoczeniu treści obowiązującej regulacji prawnej. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, w szczególności dotyczące stanu majątkowego zobowiązanej i jej sytuacji rodzinnej, organ rozpatrujący ponownie sprawę przesłanek tych nie zakwestionował, uznając jednakże, iż nie ustalono przesłanek całkowitej nieściągalności, która jest koniecznym wymogiem umorzenia należności składkowej na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych gdyż skarżąca posiada majątek w postaci nieruchomości, na której ZUS dokonał zabezpieczenia swojej należności. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi również przesłanka ważnego interesu zobowiązanej pozwalająca umorzyć należności na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Stawiając w omawianym uzasadnieniu taką tezę, organ wydający decyzję nie podjął jednak próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie o możliwości zapłaty tych należności przez zobowiązaną. Jak przyznał sam organ skarżąca utrzymuje się wraz z synem z zasiłków otrzymywanych z MOPR, nie posiada majątku ruchomego, posiada jedynie podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego, ponadto posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, co zdaniem organu pozwala jej na wykonywanie "lekkiej" pracy, tj. umysłowej, do której jednak nie posiada ona odpowiednich kwalifikacji. Tym samym, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie sytuacja majątkowa i rodzinna jest ciężka, nie ma jednakże przeciwwskazań do podjęcia przez skarżącą pracy zaś skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na niemożność podjęcia dodatkowej pracy. Przyznając zatem, że sytuacja skarżącej jest ciężka jednocześnie organ swoją odmowę umorzenia tych należności uzasadnia jedynie faktem, iż orzeczony stopień niepełnosprawności pozwala skarżącej na podjęcie lekkiej pracy umysłowej oraz tym, że należność ZUS została zabezpieczona hipoteką przymusową na nieruchomości posiadanej przez skarżącą, zaś skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o tym, że opłacenie należności składkowych pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Powyższe świadczy, zdaniem organu, o braku przesłanki całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu obowiązanej. Poza tym stwierdzeniem organ nie dokonał w tym względzie bardziej szczegółowych wyjaśnień. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności, skoro za takie racjonalne wyjaśnienie nie sposób uznać, jako wykraczającej poza ustawową regulację, ani argumentacji odwołującej się do ponoszenia przez zobowiązaną ciężaru ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej, ani też odwoływanie się do powinności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako dysponenta Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie dotyczącym wykorzystania wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności do czasu ich przedawnienia. Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, pozbawiając ich np. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy również wskazać, że organ nie odniósł się także w jakiekolwiek mierze do zarzutów skarżącej zawartych w skardze o braku zajęcia przez ZUS nieruchomości posiadanej przez skarżącą. Jak wynika bowiem z oświadczenia złożonego przez skarżącą do protokołu rozprawy przedmiotowe mieszkanie jest własnością jej córki zaś Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek o wpisanie hipoteki. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek odniesień w tym zakresie poza lakonicznym stwierdzeniem, że skarżąca nie ujawniła posiadanego majątku w postaci przedmiotowej nieruchomości. Warto w tym miejscu też zauważyć, iż szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jakie zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), określające przesłanki mogące uzasadniać to umorzenie, ukształtowane zostały - zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - nie tylko przy uwzględnieniu ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek, ale także przy uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Skoro zatem prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jej rodziny, jakie wywołać mogłaby np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez orzekający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o jej uchyleniu. Przy ponownym, na skutek powyższego orzeczenia, rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez zobowiązaną informacje o jej stanie majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jej rodziny, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji ewentualne stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie tych należności. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.