I SA/Sz 302/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska (spr.), Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata kwotę [...] złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu . Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił S. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę, umorzenia których należności domagał się on w piśmie z dnia [...] r. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ rentowy, powołując się na regulacje prawne przewidujące możliwość umorzenia zaległych składek i odsetek, zwracając uwagę na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia i uznaniowy charakter decyzji w sprawie przyznania wnioskowanej ulgi stwierdził, iż w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, gdyż obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego zobowiązanego, które jest skuteczne. Ponadto, organ poinformował także o możliwości ubiegania się przez zainteresowanego o rozłożenie zaległości na raty i spłacie zadłużenia w najmniej uciążliwy dla zobowiązanego sposób, tj. w układzie ratalnym. Po rozpatrzeniu złożonego przez dłużnika wniosku o ponowne rozpatrzenie jego prośby o umorzenie zaległych składek i odsetek, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] w której z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] r. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w pierwszej decyzji organ rentowy, ponownie podkreślając uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia oraz powszechny obowiązek opłacania składek przez przedsiębiorców, wskazał, iż ze względu na skuteczność prowadzonej wobec S. K. egzekucji nie zachodzi całkowita nieściągalność uzasadniająca umorzenie należności. Powyższa decyzja ostateczna została zaskarżona przez S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący, w treści skargi nie wskazuje konkretnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone przez organ rentowy, stwierdzając, jedynie, iż odmowa umorzenia składek wobec jego trudnej sytuacji materialnej jest krzywdząca. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie – p.p.s.a.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ostatniej wymienionej ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.) jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy. Stosownie do przepisów art. 127 k.p.a., jest zasadą, że od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie tylko do jednej instancji (§ 1), zaś właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Odwołanie takie nie przysługuje jednak od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (lub samorządowe kolegium odwoławcze), jednakże strona niezadowolona z takiej decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego to wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, jak ma to miejsce w przypadku decyzji podejmowanych w zakresie innych indywidualnych spraw określonych w art. 83 ust. 1 tej ustawy, a więc np. w sprawie ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych czy ustalenia wymiaru tych świadczeń, przysługuje natomiast zainteresowanemu "prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy", które to rozpatrzenie następuje na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania "przepisów dotyczących odwołań od decyzji", jakie określone zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego, oznacza wprawdzie, że postępowanie "w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne" nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w tym znaczeniu, że sprawa ta zostaje rozpatrywana i rozstrzygana dwukrotnie przez dwa organy różnego stopnia, jak ma to miejsce w przypadku wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a., to nie mniej ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, a więc przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przypadku sprawy o umorzenie należności z tytułu składek (podobnie przez ministra czy samorządowe kolegium odwoławcze - w innych sprawach), nie oznacza jednak, że od udziału w tym ponownym rozpatrzeniu sprawy nie są wyłączeni pracownicy tego organu, którzy w sprawie tej brali udział w wydaniu decyzji, od której złożony został środek zaskarżenia w postaci wniosku o jej ponowne rozpatrzenie. Jak wynika z przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej, a takim organem jest niewątpliwie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję, że osoba uczestnicząca w wydaniu tej decyzji nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma zatem charakter obiektywny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07 – opubl. System LEX nr 26/2009), w którym zakwestionował on konstytucyjność przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim nie wyłącza on członka samorządowego kolegium odwoławczego z udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie orzeczenie to odnosi się do członka organu kolegialnego, a nie do jego pracownika, to jednakże z jego uzasadnienia wyprowadzić można wniosek, że analogicznie oceniać należy wszystkie przypadki, w których dochodzi do zróżnicowania gwarancji bezstronności i obiektywizmu w rozstrzygnięciach organu administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawanych spraw, niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. W wydaniu obu decyzji w sprawie z dnia [...] r. i z dnia [...] r. uczestniczyły bowiem, wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego Kierownik Inspektoratu M. W. oraz Kierownik R. M. K.. Wymienione osoby brały udział także w czynnościach poprzedzających wydanie obu decyzji, tj. uczestniczyły, jako członkowie powołanej w tym celu komisji, w ocenie zasadności wniosku o umorzenie należności. Wobec powyższego uznać należało, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez niezastosowanie w tym postępowaniu (prowadzonym w trybie art. 127 k.p.a) instytucji wyłączenia pracownika, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzając zatem, niezależnie od treści samej skargi, że zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. "b" p.p.s.a., orzec należało o jej uchyleniu. Jednocześnie, na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a, Sąd wskazuje na konieczność, ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących wcześniej udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200, art. 250 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) i § 19 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).