I SA/Sz 309/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. L. B. pismem z dnia 6 października 2008 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł oraz składek na Fundusz Pracy w kwocie [...] zł. Uzasadniając wniosek, strona powołała się na swoją trudną sytuację materialną i osobistą oraz wskazała na niezawinione, w jej ocenie, przyczyny powstania tych zaległości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r., [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił L. B. umorzenia należności z tytułu składek, z powodu braku możliwości ustalenia salda na koncie płatnika składek [...] Organ ten stwierdził bowiem, że na wskazanym koncie brak jest zaległości wskazanej przez L. B. i jednocześnie, że wystąpiły błędy w dokumentach rozliczeniowych, których, pomimo wezwania organu, strona nie skorygowała. Z uwagi na brak zaległości organ za zasadne uznał nie uwzględnić wniosku strony, nie ustalając, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. L. B. wnioskiem z dnia 26 stycznia 2009 r. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia składek. W uzasadnieniu wniosku strona wyjaśniła, że niezłożenie korekt deklaracji rozliczeniowych, które były niezbędne do ustalenia salda na jej koncie, nastąpiło w wyniku nieporozumienia zaistniałego w Biurze Rachunkowym prowadzącym jej księgowość. Podała, że w dniu 21 stycznia 2009 r. Biuro przesłało przedmiotowe korekty drogą elektroniczną. Na dowód powyższego załączyła informacje o wysyłce i potwierdzeniu opatrzone tą datą. Strona wskazała również, że nie jest w stanie zapłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny oraz pozbawiłoby ich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] Nr [...] , na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] . oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W następstwie przeprowadzonego postępowania, na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę oraz zgromadzonych przez organ, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił stan faktyczny sprawy. Stwierdził on mianowicie, iż L. B. prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...] . do [...] r. oraz od [...] r., a na koncie strony figurują zaległości z tytułu nieopłaconych składek za okres od lipca 2006 r. do lipca 2008 r. w części finansowanej przez płatnika: na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i FGŚP łącznie w kwocie [...] zł; z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonego za okres od października 2007 r. do lipca 2008 r. na ubezpieczenia społeczne na ogólną kwotę [...] zł. Łączna kwota zaległości wynosi [...] zł plus odsetki za zwłokę liczone do dnia zapłaty włącznie. Organ administracji publicznej ustalił, że L. B. jest wdową i ma na utrzymaniu dwójkę uczących się dzieci – A. B. ([...] lat) i W. B. ([...] lat). Jednocześnie stwierdził, że strona jest współwłaścicielem w udziale do [...] : działki niezabudowanej nr [...] , o obszarze [...] m2 położonej w D., opisanej w[...] ; nieruchomości zabudowanej, składającej się z działki o nr [...] położonej w D. o powierzchni [...] i domu o powierzchni [...] 2 opisanych w KW o nr [...] ; działki niezabudowanej o nr [...] położonej w M. o powierzchni [...] m2, opisanej w KW[...] ; działki gruntu w wieczystym użytkowaniu o nr[...] , o powierzchni [...] m2, położonej w S. przy ul. [...] , opisanej w KW o nr [...] . Zobowiązana jest także właścicielką pojazdów: samochodu osobowego[...] , rok produkcji [...] ; V., rok produkcji[...] ; [...] , rok produkcji[...] . Ponadto w drodze spadku nabyła ona udział w ruchomości - samochodzie osobowym marki[...] , rok produkcji [...] . Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił również, że strona otrzymuje rentę rodzinną na dzieci w kwocie [...] zł netto, a w złożonych zeznaniach PIT-28 wykazała w roku podatkowym 2006 przychód w kwocie [...] zł, zaś w roku podatkowym 2007 - w kwocie [...] zł. Nadto organ stwierdził, że z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika, iż posiada ona zobowiązania wobec: [...] Towarzystwo Ubezpieczeń S.A. z tytułu nieopłaconych składek OC w wysokości [...] zł; P. D. w kwocie [...] zł; Z. K. w wysokości [...] zł; [...] BANK [...] . w wysokości [...] zł.; Z.S.C. w wysokości [...] zł. Ponadto strona ponosi wydatki z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie[...] zł oraz podatku rolnego w kwocie[...] zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych może podjąć decyzję o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek tylko w przypadkach określonych przepisami prawa, tj. art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Organ wyjaśnił również, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności Zakładu z tytułu składek mają charakter uznaniowy i zależą od indywidualnych okoliczności sprawy, ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lub ważny interes osoby zobowiązanej. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w przedmiotowej sprawie w stosunku do dłużnika nie zachodzi ani całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani ważny interes osoby zobowiązanej, i odmówił umorzenia należności z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie L. B. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i przekazanie sprawy skarżonemu organowi do ponownego rozpatrzenia, bądź zmianę tej decyzji na decyzję umarzającą należności z tytułu składek, wskazując, że zaskarżony akt jest dla niej krzywdzący i nie uwzględnia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania, przywołując m.in. okoliczności, które przyczyniły się do powstania nieuiszczonych należności z tytułu składek. Podniosła również, że we wniosku o umorzenie składek wykazała, iż zachodzi przewidziana prawem przesłanka do udzielenia jej przedmiotowej ulgi. Ponadto zarzuciła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez okres 2 lat, bo od dnia 24 lipca 2006 r. (data zgłoszenia działalności) do dnia 15 września 2008 r. (data wydania decyzji odmawiającej prawa do zasiłku opiekuńczego) nie domagał się od niej składek w pełnej ich wysokości, co spowodowało zwiększenie zadłużenia o odsetki. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia sądu administracyjnego, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Nie wdając się w merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy stwierdzić, że decyzja ta jest obarczona wadą skutkującą koniecznością jej uchylenia, albowiem do jej wydania doszło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż istota dwuinstancyjności polega na tym, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Przedmiot postępowania, a więc sprawa, która stanowi ów przedmiot wywołany jest wnioskiem strony i tak jak w niniejszej sprawie umorzeniem należności z tytułu ubezpieczenia. Co za tym idzie postępowanie to uwarunkowane jest istnieniem materialonoprawnych przesłanek warunkujących to postępowanie, zatem zaległościami w należnościach i wnioskiem strony. Instytucja umorzenia należności ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy znana jest wysokość należności, gdy nie jest sporna zasadność wymiaru należności. Kwota zaległości powinna wynikać z deklaracji (art.46 ust.2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) lub z decyzji, jeżeli zachodzi taka potrzeba w odrębnym postępowaniu (art. 48 ust.1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), gdyż jej wysokość może rzutować na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia. Wysokość należności nie może być weryfikowana w toku postępowania o umorzenie należności. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 K.p.a. instytucji ponownego rozpoznania sprawy, która znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) wyłącza bowiem możliwość wniesienia odwołania od takiej decyzji do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Przyznaje natomiast stronie prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, nakazując, aby do wniosku tego stosować odpowiednio określone w K.p.a. przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 83 ust. 4). Pismem z dnia 26 stycznia 2009 r. L. B. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpoznanie jej sprawy, wskazując, że już w dniu 21 stycznia 2009 r. złożyła wymagane korekty deklaracji oraz powołała się na swoją niezwykle trudną sytuację osobistą i finansową. Tym samym, niezależnie od tytułu jakim zostało opatrzone to pismo, zawierało ono nowy wniosek o umorzenie wykazanych w deklaracji z 21 stycznia 2009 roku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, który powinien być rozpoznany z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działający jako organ pierwszej instancji i ewentualnie ponownie przez Prezesa tego Zakładu przy wniesieniu stosownego wniosku przez stronę. Tymczasem organ ponownie rozpoznający sprawę, nie zwracając uwagi na właściwy charakter wniosku L. B. z 26 stycznia 2009 r., miast rozstrzygać w granicach sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji – w sytuacji braku przedmiotu sprawy tj. braku zaległości z tego tytułu na dzień złożenia wniosku strony z dnia .[...] (notatka służbowa pracownika organu z [...] ., k. 58 akt administracyjnych)- odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto przed podjęciem decyzji organ przeprowadził postępowanie dowodowe, w następstwie którego stwierdził, że na koncie strony figurują zaległości z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie [...] zł (plus odsetki za zwłokę liczone do dnia zapłaty włącznie) a więc w kwocie innej niż to wynika z wniosku strony z dnia 6 października 2008 r., oraz dokonał merytorycznej oceny sytuacji strony w oparciu o przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Jak wynika z powyższego, organ ponownie rozpoznający sprawę, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i orzekając jako organ odwoławczy, nie tylko nie orzekł o poprawności lub nie, decyzji z 8 stycznia 2009 r., ale również podjął rozstrzygnięcie w zakresie nowego wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek. Skoro organ odwoławczy nie dokonał oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji i w tym zakresie nie prowadził postępowania a podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, w której organ pierwszej instancji nie orzekł co do jej istoty, należało uznać, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.