I SA/Sz 315/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 października 2021 r. nr 93/2021 w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Jak wynika z akt sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu 27 stycznia 2021 r. decyzję nr 16/2021 (doręczoną 30 stycznia 2021 r.) w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia O.N. Następnie, w dniu decyzję 21 października 2021 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr 93/2021 (doręczoną w dniu 4 listopada 2011 r.) w przedmiocie zmiany decyzji ZUS z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 16/2021 w ten sposób, że O.N. jako osoba prowadząca działalność gospodarczą podlega obowiązkowo ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowym, wypadkowemu od 1.11.2019 r., dla której podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne uzależniona jest od przychodu. Jako podstawę prawną ZUS wskazał na przepisy art. 83a ust. 2, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266) w związku z art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256). ZUS pouczył ww. w treści decyzji o prawie wniesienia odwołania od tej decyzji do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie. O.N. (dalej "Skarżąca", "Strona") złożyła do Sądu w piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r., za pośrednictwem organu, skargę (nazwaną odwołaniem) na ww. decyzję ZUS z dnia 21 października 2021 r. nr 93/2021 w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu braku dopuszczalności drogi sądowej z uwagi na właściwość sądu powszechnego, ewentualnie o odrzucenie z powodu przekroczenia terminu do jej wniesienia. Z ostrożności procesowej zawnioskował o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje: Obowiązkiem Sądu w pierwszej kolejności było zbadanie dopuszczalności skargi polegające na ustaleniu, m.in., czy mieści się ona w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku bowiem stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy skarga taka podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 2 p.p.s.a. do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Zakres właściwości sądów administracyjnych został określony w art. 3 p.p.s.a, zgodnie z którym: § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja ZUS w przedmiocie zmiany decyzji tegoż organu w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia. Niewątpliwie sprawy i czynności jakie podejmuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022r., poz. 1009), dalej: "u.s.u.s., objęte są zakresem działania administracji publicznej. Na taki charakter wskazuje m.in. przepis art. 66 ust. 4 u.s.u.s., w świetle którego w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Powyższe sugerowałoby właściwość sądu administracyjnego w sprawach ubezpieczeń społecznych, który to sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Jednakże badając właściwość sądów administracyjnych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej oraz bezczynności/przewlekłości przy wydawaniu takich decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na wstępie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy. Z kolei z art. 184 Konstytucji RP wynika, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 p.p.s.a. Natomiast według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1805 ze zm.), sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś sądy administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. (por. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 84/06). W ocenie Sądu takim przepisem szczególnym jest art. 83 ust. 1 i art. u.s.u.s. W myśl tego przepisu Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 1a) ustalania płatnika składek; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Stosownie do art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 83 ust. 3 u.s.u.s. odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Zdaniem Sądu określenie "w szczególności", użyte w omawianym przepisie art. 83 u.s.u.s., wskazuje przy tym jednoznacznie, iż katalog indywidualnych spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym, które powinny być załatwiane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formie decyzji, od której przysługiwać będzie odwołanie do sądu powszechnego, ma charakter otwarty (por. J. Wantoch-Rekowski: Glosa do wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 27 maja 2002r., sygn. akt III AUz 186/02, OSA 2003, z. 4, poz. 80). Wyjątek w tym zakresie stanowią sprawy wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s.. Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tylko ten zakres przedmiotowych spraw został poddany kognicji sądownictwa administracyjnego, przy czym dodatkowo należy wyjaśnić, że wyłącznie sprawy z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczące umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423), zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), mocą rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1773 ze zm.) zostały przekazane wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Wskazać nadto należy, na brzmienie przepisu art. 83a ust. 1 oraz art. 83a ust. 2 u.s.u.s. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 83a ust. 1 u.s.u.s. prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Z kolei art. 83a ust. 2 u.s.u.s. stanowi: "Decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego." Zaznaczyć należy, że w uchwale z dnia 11 czerwca 2013 r., I OPS 1/13 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wyjaśnił, m.in., że: "zasadniczo problem rozgraniczenia właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie występuje w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych toczących się w trybie zwykłym, w którym decyzje ostateczne weryfikowane są w odrębnym postępowaniu cywilnym regulowanym przepisami tytułu VII, działu III k.p.c. Jako przekonujące należy uznać prezentowane w przedstawionym orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że również decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. powinny podlegać zaskarżeniu według zasady ogólnej obowiązującej w postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc w drodze odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. (...) Przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. odnosi się do trybów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 154-156 k.p.a. Zaznaczyć warto, że ustawodawca z kompetencji ZUS określonej w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. wyłączył te decyzje, od których zostały wniesione odwołania do sądu powszechnego z uwagi na to, że sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w ramach zwykłego postępowania odwoławczego kontroluje decyzje organów rentowych również w kontekście wadliwości, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego I UZP 3/10). Treść normatywna art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. pozwala przyjąć, że decyzje organów rentowych przewidziane w tych przepisach odnoszą się w swej istocie do praw i obowiązków stron tego samego stosunku prawnego, którego dotyczy weryfikowana decyzja ostateczna. Wykazana powyżej zależność pomiędzy decyzjami wydawanymi w trybie zwykłym i nadzwyczajnym przemawia za przyjęciem jednolitego sposobu ich zaskarżania, adekwatnego do charakteru spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Słusznie zauważono w judykaturze, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, iż w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja organu rentowego. W szczególności brak jest uzasadnienia do takiego różnicowania, że w sprawach rozstrzygniętych wskutek ponownego ustalenia praw lub obowiązków (art. 83a ust. 1 u.s.u.s.) – stronie przysługiwałoby odwołanie do sądu powszechnego, natomiast w sprawach rozpoznanych w trybie uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej (art. 83a ust. 2 u.s.u.s.) – zastosowanie miałyby środki odwoławcze przewidziane w przepisach k.p.a. Niewątpliwie przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych przez organy rentowe na podstawie art. 83 ust. 1 oraz 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. – pozwala uniknąć systemowej niespójności." W tym stanie rzeczy skargę na decyzję w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie obowiązkowego ubezpieczenia, należało uznać jako niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego i z tego powodu odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł w sentencji.