I SA/Sz 316/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w G. z dnia [...] r. nr [...]. Sygn. akt I SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] r. do Biura Powiatu [...] ARiMR w G. wpłynął wniosek T. T. (dalej: "Producent"/ "Skarżący") o przyznanie płatności na rok [...]. Producent ubiegał się o przyznanie m.in. płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 do 2 działek rolnych (A1 i B1) o łącznej deklarowanej powierzchni [...] ha ([...] ha - działka A1, [...] ha - działka B1), zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb B., gmina Ś., powiat [...], na których realizowany miał być wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura [...]. W dniach [...] r. tj. w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie powyższego wniosku, na gruntach Producenta przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni zadeklarowanej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW. Pomiary dokonane w toku inspekcji wskazały w odniesieniu do działek A/A1 i B/B1 rolnicze użytkowanie powierzchni trwałych użytków zielonych - odpowiednio - [...] ha i [...] ha, przy czym grunty użytkowane rolniczo na tej drugiej działce tworzyły dwa odrębne kompleksy o powierzchniach [...] ha i [...] ha, z czego [...] ha stanowił trwały użytek zielony, zaś pozostałe [...] ha uprawa łubinu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji przyznał Producentowi płatności rolnośrodowiskowe PROW 2007-2013 na rok [...] w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Producent zadeklarował realizację programu rolnośrodowiskowego na gruntach o powierzchni większej, niż obszar kwalifikujący się do objęcia wsparciem. Organ I instancji uznał, że w stosunku do deklarowanej powierzchni [...] ha, prawidłowo zadeklarowane były [...] ha, z czego [...] ha na działce A1 oraz 2,18 ha na działce B1. Z uwagi na fakt, iż różnica między powierzchnią deklarowaną a zatwierdzoną wynosiła [...]%, czyli była większa niż [...]%, lecz mniejsza niż [...]% powierzchni zatwierdzonej, organ pomniejszył płatność należną do obszaru zatwierdzonego o kwotę przypadającą na dwukrotność stwierdzonej różnicy. W odwołaniu od tej decyzji z dnia [...] r. Producent wskazał, że nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi w zakresie powierzchni obu działek rolnych, poczynionymi przez organ I instancji. Na potwierdzenie swojego stanowiska przedłożył: kopię uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...], obręb B., gmina Ś., wystawionego w dniu [...]. przez Starostę [...] oraz kopię mapy ewidencyjnej działki nr [...] obręb B., gmina Ś.. Mając powyższe na uwadze Producent wystąpił o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu i zmianę decyzji. W dniu [...] r. materiał dowodowy w sprawie uzupełniono o dokumenty przedłożone przez Stronę w dniu [...] r. tj.: kopię aneksu nr [...] z [...] r. do umowy nr [...], przedmiotem której jest dzierżawa - przez Producenta, B. T. oraz M. T. - od Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomości rolnej "[...]", w skład której wchodzi m.in. działka ewidencyjna nr [...] oraz kopię umowy z dnia [...] r., na mocy której M. T. przestała być stroną umowy dzierżawy nr [...]. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń Strony, uznał jednak że decyzja organu I instancji pomija istotny dowód w sprawie tj. raport z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie Producenta w maju [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR przyznał Producentowi płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 na rok [...] w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Producent zadeklarował realizację programu rolnośrodowiskowego na gruntach o powierzchni większej, niż obszar kwalifikujący się do objęcia wsparciem. Na podstawie wyników kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie Strony w dniach [...] r. stwierdzono bowiem, że w stosunku do pierwotnie deklarowanej do płatności powierzchni [...] ha ([...] ha - działka A1, [...] ha - działka B1) prawidłowo została zadeklarowana powierzchnia [...] ha ([...] ha na działce A1 oraz [...] ha na działce B1). Stwierdzona różnica wyniosła zatem [...]% tj. więcej niż [...] a mniej, niż [...]%. W tych okolicznościach, organ I instancji na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE z 20 czerwca 2014r. nr L 181 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie nr 640/2013", przyznał płatność Producentowi do powierzchni zatwierdzonej, pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W odwołaniu z dnia [...] r., Producent nie zgodził się z ustaleniami faktycznymi w zakresie powierzchni użytków rolnych na działce ewidencyjnej nr [...], poczynionymi przez organ I instancji stwierdzając, że pomiary przeprowadzone w nieustalonym terminie przez Krajowy Ośrodek Wspierania Rolnictwa (KOWR) miały wykazać, że gruntów na wskazanej działce ewidencyjnej jest więcej. Do odwołania Producent załączył kopię uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...], obręb B., gmina Ś., wystawionego w dniu [...]. przez Starostę [...] oraz kopię mapy ewidencyjnej działki nr [...] obręb B., gmina Ś.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dowody, przedłożone wraz z odwołaniem, nie zawierają danych, które byłyby istotne dla niniejszego postępowania. Odnośnie do wypisu z rejestru gruntów, z którego wynikają ewidencyjne powierzchnie poszczególnych użytków rolnych na działce nr [...], organ odwoławczy wskazał, że dane w nim zawarte pozostają bez wpływu na wynik sprawy, bowiem dane rejestrowe są aktualizowane okresowo, dużo rzadziej, niż ortofotomapy, na których opierają się obliczenia ARiMR. Z kolei odnośnie do aneksu z [...] r. do umowy dzierżawy nieruchomości rolnej, organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek potwierdza on przysługujące Producentowi prawo do użytkowania m.in. działki nr [...], nie pozwala jednak na wysnucie jakichkolwiek wniosków odnośnie powierzchni faktycznie użytkowanej przez Producenta w roku [...] na działkach rolnych A1 i B1. Nadto, za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty Producenta, jakoby powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] była większa od ujętej w decyzji organu I instancji. Takiemu twierdzeniu przeczą bowiem wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie Producenta w maju [...] r., a więc w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie płatności na [...] r. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że kontrola ta była przeprowadzona w reakcji na zastrzeżenia Producenta, kwestionującego wyniki inspekcji przeprowadzonej w roku [...] metodą FOTO. Nadto, co istotne Producent nie odwołał się od wyników tej kontroli, uznając jej ustalenia za odpowiadające stanowi faktycznemu. W przekonaniu organu odwoławczego wskazany raport pokontrolny, z uwagi na fakt, iż stanowi zapis pomiarów i obserwacji wykonanych bezpośrednio na gruntach Producenta w okresie wegetacyjnym roślin w roku [...], jak również z uwagi na niezakwestionowanie jego zapisów przez Producenta, stanowi dowód o dużym znaczeniu dla sprawy. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że w trakcie przedmiotowej kontroli stwierdzono rolnicze użytkowanie - jako trwałych użytków zielonych - powierzchni [...] ha na działce A1 i [...] ha na działce rolnej B1 przy czym, grunty użytkowane rolniczo na tej drugiej działce tworzyły dwa odrębne kompleksy. Pierwszy, o powierzchni [...] ha stanowiący w całości trwały użytek zielony, a drugi, o powierzchni [...] ha, z czego [...] ha stanowiła uprawa łubinu, zaś trwały użytek zielony zajmował jedynie pozostałe [...] ha. Mając powyższe ustalenia na uwadze, organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie w ramach działki B1 dwóch odrębnych obszarów użytkowanych rolniczo jest kwestią o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podstawą do ustalania należnych płatności są bowiem powierzchnie działek rolnych, deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności. Działką rolną – zgodnie z art. 67 ust. 4 lit a rozporządzenia nr 1306/2013 - jest natomiast zwarty obszar gruntu, zadeklarowany przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Oznacza to, że w niniejszym przypadku, za działkę rolną uprawnioną do płatności można uznać tylko jeden z dwóch odrębnych kompleksów gruntu, jakie zostały stwierdzone na działce B1 w toku wskazanej kontroli na miejscu. Mając na względzie racjonalny interes Producenta, organ odwoławczy uznał za działkę rolną większy z tych areałów, tj. o powierzchni [...] ha. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że nałożenie szkicu sporządzonego w toku kontroli na załączony do wniosku materiał graficzny, z zaznaczonym przebiegiem granic działki rolnej B/B1 prowadzi do konstatacji, że przebiegi granic wykreślone na obu tych dokumentach są do siebie bardzo zbliżone, co stanowi dodatkową przesłankę do stwierdzenia, iż przyjęcie powierzchni stwierdzonej dla działki B1 na poziomie [...] ha w pełni odpowiada rzeczywistości. Powołując się więc na art. 2 ust. 1 pkt 21, art. 17 ust 1 lit. e i art. 18 ust 6 rozporządzenia nr 640/2014 organ odwoławczy stwierdził, że podstawą dla dalszych rozważań odnośnie konsekwencji wskazanej powyżej deklaracji gruntów do płatności rolnośrodowiskowej musi być powierzchnia zatwierdzona, czyli - w realiach sprawy - [...] ha ([...] ha na działce A1 oraz [...] ha na działce B1). Organ odwoławczy wskazał, zatem że w sprawie różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym do płatności a stwierdzonym mieści się pomiędzy [...] a [...] tj. wyniósł w sprawie [...], więc zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, płatność jest przyznawana do obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy tj. [...] ha [2×([...] ha – [...] ha)]. Tym samym, areał objęty wsparciem rolnośrodowiskowym na rok [...] wyniósł [...] ha ([...] ha - [...] ha), przy stawce płatności [...] zł/ha (zgodnie załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 Dz. U. z [...]., poz. 361 ze zm.). Przyznana płatność rolnośrodowiskowa na rok [...] wyniosła więc [...] zł. Kończąc, organ odwoławczy zauważył, że zastrzeżenia zawarte w piśmie odwoławczym były bardzo nieprecyzyjne, a w dodatku opierały się o dane ewidencyjne o nieustalonej aktualności. Natomiast powierzchnię uprawnioną do płatności określa się w oparciu o areał faktycznie użytkowany rolniczo zgodnie z wymogami przewidzianymi dla poszczególnych form płatności. Powierzchnie tak ustalanych działek rolnych nie muszą się pokrywać z powierzchniami działek ewidencyjnych, ani areałami i rozmieszczeniem klas użytków rolnych ujawnionych w ewidencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżący wniósł o rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. W uzasadnieniu skargi Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że płatność rolnośrodowiskowa należna jest do całego zadeklarowanego obszaru działki [...] tj. [...] ha. Wskazana powierzchnia został podana przez geodetę i stanowi minimalną wielkość tej działki (ustalona przez geodetę powierzchnia była większa). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Skarżącego – jego żona – B. T. podtrzymała skargę. Wyjaśniła, iż nie przypomina sobie aby Skarżącemu został doręczony raport z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w jego gospodarstwie w maju [...] r. Sąd postanowił wobec powyższego zobowiązać organ do wykazania doręczenia Skarżącemu powyższego raportu z kontroli. W dniu [...] r. do Sądu wpłynęło pismo organu, do którego załączono wydruk z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej wskazujący na doręczenie w dniu [...] r. przesyłki poleconej o numerze [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwanej "p.p.s.a.", wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią sporną w sprawie była prawidłowość powierzchni zadeklarowanej do płatności przez Skarżącego. Zdaniem Skarżącego kwalifikujący się do objęcia wsparciem jest cały zadeklarowany obszar działki [...] tj. [...] ha. Wskazana powierzchnia została bowiem podana przez geodetę i stanowi minimalną wielkość tej działki (a ustalona przez geodetę rzeczywista powierzchnia była jeszcze większa). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem organów Skarżącemu przysługiwała płatność jedynie do powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej z ustaleniami kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie Producenta w [...] r., potwierdzonej stosownym raportem z kontroli na miejscu. Raport ten wg organów będący zasadniczym dowodem w sprawie, doręczono Skarżącemu i mógł on do niego złożyć zastrzeżenia, o czym został pouczony w raporcie – a czego nie uczynił. Jak wskazano bowiem w treści decyzji organu odwoławczego "od wyników kontroli z maja [...] r. Pan [...] się już nie odwoływał, uznając jej ustalenia za odpowiadające stanowi faktycznemu". Wobec wyżej przedstawionej osi sporu, zdaniem Sądu pierwszą i podstawową kwestią którą należało wyjaśnić, było to, czy istotnie Skarżącemu został w sposób prawidłowy doręczony powyższy raport z kontroli, a przez co czy zostało mu faktycznie umożliwione złożenie zastrzeżeń do tegoż protokołu. Tymczasem mimo powyższych twierdzeń, oraz uznaniu przez organy raportu pokontrolnego z [...] r. za jeden z najważniejszych dowodów w sprawie, w aktach sprawy brak było dowodu doręczenia powyższego raportu Skarżącemu. W aktach sprawy znajdował się jedynie wydruk z systemu kancelaryjnego, z którego wynikało, iż przesyłkę do Skarżącego z Kancelarii Z. OR nadano w dniu [...] r. Wobec powyższego oraz faktu, iż na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Skarżącego nie potwierdził iż raport z kontroli został Skarżącemu doręczony, Sąd zobowiązał organ odwoławczy do wykazania doręczenia Skarżącemu powyższego raportu z kontroli. W odpowiedzi w dniu [...] r. do Sądu wpłynęło pismo organu, do którego załączono wydruk z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej, wskazujący na doręczenie w dniu [...] r. przesyłki poleconej o numerze [...], zgodnej z numerem nadawczym podanym na stronie nr [...] raportu z [...]. Zdaniem Sądu wskazany dowód w postaci wydruku z systemu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej nie może potwierdzić, iż sporny raport został prawidłowo doręczony Skarżącemu. Sąd co prawda nie ma wątpliwości, iż wskazany wydruk z systemu dotyczy doręczenia spornego raportu. Numer przesyłki jest bowiem identyczny jak numer wskazany na stronie 7 raportu. Jednakże ze wskazanego raportu nie sposób ustalić innych elementów które są niezbędne dla ustalenia prawidłowości dokonanego doręczenia. Tymczasem jak stanowiła ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w brzmieniu na dzień 3 czerwca 2016 r., w którym to dniu nastąpiło doręczenie raportu, zgodnie z art. 40 § 1 pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z kolei w myśl § 2 jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Art. 42 k.p.a. wskazywał miejsca w których dokonuje się doręczeń, zaś art. 43 możliwość doręczenia zastępczego określonemu kręgowi osób. Z kolei art. 44 k.p.a. przewidywał możliwość awizowania przesyłki. Stosownie zaś do art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Wobec powyższych regulacji, na bazie zgromadzonych dowodów nie sposób stwierdzić kto i czy w ogóle ktokolwiek potwierdził doręczenie raportu stosownie do powyższych wymogów swoim podpisem ze wskazaniem daty, a przede wszystkim czy był to Skarżący czy też jakakolwiek inna osoba z kręgu osób uprawnionych do odbioru przesyłki w imieniu Skarżącego. Wobec powyższego Sąd nie mógł uznać, iż zasadniczy dla sprawy dowód w postaci raportu z kontroli na miejscu z [...] r. został doręczony prawidłowo, a w efekcie że Skarżący, jak twierdzi organ, mógł wnieść do niego swoje zastrzeżenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, o ile nie dysponuje spełniającym wymogi k.p.a. dowodem potwierdzającym prawidłowe doręczenie raportu z kontroli, winien ponownie dokonać prawidłowego tj. zgodnego z k.p.a. doręczenia raportu z kontroli, co umożliwi Skarżącemu złożenie zastrzeżeń do raportu z kontroli na miejscu dokonanej w dniach [...] r. w gospodarstwie Skarżącego. Dowód przedmiotowego doręczenia winien znaleźć się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.