I SA/Sz 335/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. (organ egzekucyjny) prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec K. C. (zobowiązany) na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...].08.2018 r. oraz nr [...] z dnia [...].09.2018 r. wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. Inspektorat w M. (wierzyciel wskazany w tytule wykonawczym). Obowiązek objęty ww. tytułami wykonawczymi dotyczy zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za marzec i kwiecień 2014 r., czerwiec i grudzień 2015 r., składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2015 r. oraz składki na ubezpieczenie społeczne za maj i czerwiec 2015 r. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadomieniami nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...].08.2018 r. oraz nr [...] z dnia [...].09.2018 r. zajął wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] S.A. (poprzednio [...] S.A.). Odpisy tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wraz z odpisami zawiadomień nr [...], nr [...] i nr [...] doręczono Zobowiązanemu w dniu [...].08.2018 r., natomiast odpis tytułu wykonawczego nr [...] wraz z odpisem zawiadomienia nr [...] doręczono w dniu [...].09.2018 r. Pismem z dnia [...].11.2018 r. Zobowiązany wniósł o wstrzymanie dokonanych zajęć do czasu wyjaśnienia sprawy z wierzycielem. Organ egzekucyjny pismem z dnia [...].11.2018 r. wystąpił do Zobowiązanego o doprecyzowanie powyższego żądania ze wskazaniem, czy należy je potraktować jako skargę na czynności egzekucyjne, czy też jako wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Pismem z [...].11.2018 r. Zobowiązany wyjaśnił, iż w związku z wprowadzeniem go w błąd odnośnie ubezpieczenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (zamiast w KRUS, jak wskazał w zgłoszeniu w Urzędzie Miasta D.) i dokonaniem nieprawidłowych zapisów w systemie, prosi o wycofanie bezpodstawnego zajęcia rachunku bankowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2019 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wyrażenia zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Z kolei postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2019 r. organ ten oddalił skargę na czynności egzekucyjne związane z zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z dnia [...].08.2018 r. oraz nr [...] z dnia [...].09.2018 r. W zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego nr [...] z dnia [...].01.2019 r. oddalające skargę na czynności egzekucyjne Zobowiązany podniósł, iż nie zgadza się z prowadzoną egzekucją wskazując przy tym, iż faktycznie nigdy nie prowadził działalności gospodarczej. W związku z tym wniósł o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z uwagi na jego niesprawiedliwość i sprzeczność z obowiązującymi zasadami oraz przepisami współżycia społecznego, gdyż został ukarany za coś, czego nie zrobił. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego nr [...] z dnia [...].01.2019 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie rozpoznania skargi na czynności egzekucyjne. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej: u.p.e.a.), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Powołany przepis prawa jest środkiem zaskarżenia czynności wykonawczych i stanowi swoistą ochronę zobowiązanego przed naruszeniami przepisów postępowania. Z kolei w myśl art. 54 § 4 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie odpisy zawiadomień o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego we wskazanym banku doręczono Zobowiązanemu [...].08.2018 r. oraz [...].09.2018 r. Zobowiązany złożył natomiast podanie w dniu [...].11.2018 r., czyli znacznie po upływie ustawowego terminu wyznaczonego na możliwość wniesienia środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a., tj. skargi na czynności egzekucyjne. Organ egzekucyjny pismem z [...].11.2018 r. wystąpił do Zobowiązanego o skonkretyzowanie powyższego żądania ze wskazaniem, czy intencją jego było złożenie skargi na czynności egzekucyjne, czy też wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego – wyjaśniając jednocześnie, iż w przypadku braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie, podanie zostanie rozpoznane jako skarga na czynności egzekucyjne. W ocenie organu odwoławczego, z odpowiedzi udzielonej przez Zobowiązanego pismem z [...].11.2018 r. nie wynikało bezsprzecznie, iż jego wolą było złożenie skargi. Z treści pisma można było natomiast wysnuć, że jego intencją jest umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego z uwagi na nieistnienie obowiązku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt, iż organ egzekucyjny również doszedł do tego samego wniosku, skoro w dniu [...].01.2019 r. wydał postanowienie nr [...] odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego objętego spornymi tytułami wykonawczymi. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż organ egzekucyjny nie był uprawniony do rozpoznania podania Zobowiązanego z dnia [...].11.2018 r. w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. skoro ustalił, iż zamiarem zobowiązanego nie było złożenie skargi na czynności egzekucyjne. Nawet jednak w przypadku, gdyby celem zobowiązanego było rozpoznanie sprawy w powyższym trybie, skarga byłaby złożona po terminie. Na rozstrzygnięcie organu odwoławczego Zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o zmianę lub uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie przepisu art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U.2018.1314 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a." - poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sytuacji gdy faktycznie nigdy nie prowadził on działalności gospodarczej, dlatego też egzekucja prowadzona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest bezpodstawna. Uzasadniając taki zarzut Skarżący wskazał, że na podstawie ww. tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzone jest przeciwko mnie postępowanie egzekucyjne z tytułu nieopłaconych składek. Stwierdził dalej, iż w zażaleniu na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2019 r. oddalające jego skargę na czynności egzekucyjne wnosił o zmianę postanowienia i uznanie skargi za zasadną, w konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS. Skarżący, kwestionując zaskarżone postanowienia i prowadzoną egzekucję, podniósł iż rejestrował działalność gospodarczą w Urzędzie Miasta i Gminy w D., jednakże nigdy nie doszło do jej rozpoczęcia. Rejestracja była mu potrzebna, aby starać się o uzyskanie kredytu bankowego na jej rozpoczęcie. Kredytu takiego nigdy nie otrzymał, dlatego też nigdy działalności nie rozpoczął i nie uzyskał z tego tytułu żadnego dochodu. W czasie gdy miał założoną działalność przebywał na zasiłku chorobowym, a później zatrudniony był na umowę o pracę w Przedsiębiorstwie W. J. [...] w miejscowości B., gdzie pracował na stanowisku kierowcy. Skarżący uważał, że skoro nie uzyskuje żadnych dochodów i faktycznie nie prowadzi działalności, to nie ma obowiązku opłacania składek ZUS. Co roku składał zeznanie podatkowe PIT-36 z załącznikiem PIT/B (informacja o wysokości dochodu/straty z pozarolniczej działalności gospodarczej) wykazując zerowy przychód. Świadczy to – w ocenie Skarżącego - o tym, że działalność nigdy nie była faktycznie prowadzona. Skarżący stwierdził, że żaden z organów administracji nie chce mu pomóc i został ukarany za coś czego nie zrobił, a chciał jedynie zacząć pracować na swoim, co jednak się nie udało. W związku z tym prosi o uwzględnienie skargi i w konsekwencji umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, gdyż jest ono niesprawiedliwe i sprzeczne z obowiązującymi przepisami oraz zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśnił, że postanowienie to nie jest orzeczeniem merytorycznym, a formalnym. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy nie rozstrzygał bowiem o zasadności zgłoszonych zarzutów, orzekając wyłącznie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia. Organ podkreślił też, że "zagadnienia, do których po raz kolejny odwołuje się zobowiązany, były przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ egzekucyjny. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2019 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2018.1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 135 tej ustawy: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.". W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.: "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;". Stwierdzić należy na wstępie, że zaskarżone postanowienie jest formalnie poprawne (z zastrzeżeniami podanymi poniżej), nie naruszające bezpośrednio wskazanych w nim przepisów postępowania. Sąd uznał jednak, że postanowienie to, w istocie kończące postępowanie administracyjne przed organami egzekucyjnymi wywołane wnioskiem Zobowiązanego z [...].11.2018 r., stworzyło stan prawny niezrozumiały dla wnioskodawcy, wobec czego uznał on za konieczne złożenie skargi do sądu na to postanowienie. Doszło bowiem do sytuacji, w której organ egzekucyjny I instancji (wierzyciel?), po dokonanym przez Zobowiązanego doprecyzowaniu wniosku, w jednym dniu wydał dwa postanowienia: 1) o "odmowie wyrażenia zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego" – którego sentencja również nie jest jednoznaczna – oraz 2) o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne. W tym pierwszym postanowieniu organ pouczył Zobowiązanego, że "od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje", natomiast w drugim postanowieniu zawarto pouczenie o przysługującym Zobowiązanemu prawie wniesienia zażalenia do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Otrzymując takie postanowienia z ww. pouczeniami Zobowiązany "nie miał wyboru", które postanowienie mógł kwestionować zażaleniem. Tym samym to w istocie organ I instancji naprowadził Zobowiązanego na drogę odwoławczą "prowadzącą donikąd". Potwierdził to organ odwoławczy, uchylając postanowienie organu egzekucyjnego oddalające skargę na czynności egzekucyjne, umarzając równocześnie postępowanie pierwszej instancji w sprawie rozpoznania takiej skargi. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy uznał, że postępowanie takie było bezprzedmiotowe, a więc zbędne, gdyż rzeczywistym zamiarem Zobowiązanego – dającym się odczytać z jego pisma precyzującego wniosek – było umorzenie postępowania egzekucyjnego a nie skarga na konkretne czynności egzekucyjne. Takie prawidłowe formalnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego w odniesieniu do skargi na czynności egzekucyjne, potwierdzające zarazem wadliwość postępowania organu I instancji w tym zakresie, doprowadziło jednak – jak Sąd wskazał powyżej – do sytuacji prawnej nie dającej się zaakceptować. Doszło bowiem do tego, że ostatecznymi postanowieniami organów obu instancji zakończono postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem Zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego (jak prawidłowo uznał organ odwoławczy i o co wnosił Zobowiązany w zażaleniu), przy czym wniosek ten nie został w istocie rozpatrzony. Jak bowiem wskazano powyżej, zbędne było wydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne, a zatem także nieefektywne było postępowanie zażaleniowe w tej kwestii, a postępowanie to zostało następnie wydłużone o etap postępowania sądowego, w którym także potwierdzono zbędność postępowania administracyjnego w tym zakresie. Równocześnie w zakresie w którym rzeczywiście powinno być prowadzone postępowanie przed organami egzekucyjnymi Zobowiązany otrzymał postanowienie w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił "odmówić wyrażenia zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego". Nie jest zatem jasne komu ZUS "odmówił wyrażenia zgody" na takie umorzenie. Takie sformułowanie sugeruje, że postanowienie to jest "stanowiskiem wierzyciela" adresowanym do organu egzekucyjnego – co potwierdzono w pouczeniu, iż na "postanowienie Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje", jednak w podstawie prawnej tego postanowienia wskazano art. 59 § 1 u.p.e.a., a więc przepis niewątpliwie adresowany do organu egzekucyjnego, dotyczący umorzenia postępowania egzekucyjnego a nie wyrażenia przez wierzyciela stanowiska (zgody) w sprawie takiego umorzenia. Wątpliwości tych organ ZUS nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, nie wskazał też na jakiej postawie prawnej byłby zobowiązany do wydania "stanowiska wierzyciela" w tej sprawie. Najistotniejsze jest jednak to, że w postanowieniu tym, wydanym na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a., organ ZUS pouczył o nieprzysługiwaniu zażalenia na to postanowienie – co stoi w oczywistej sprzeczności z § 5 tego artykułu. Wprawdzie błędne pouczenie, co do zasady, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia aktu zawierającego takie pouczenie, jednak w rozpoznawanej sprawie spowodowało ono niezasadne, zbędne uruchomienie przez Zobowiązanego postępowania zażaleniowego od ww. drugiego postanowienia, a ponadto nadal niezrozumiały jest charakter prawny tego pierwszego postanowienia, co również powinno skutkować jego uchyleniem w postępowaniu zażaleniowym (gdyby takie – mimo błędnego pouczenia – zostało uruchomione). Nieracjonalne byłoby zatem pouczenie Skarżącego przez Sąd o możliwości zaskarżenia tego postanowienia (np. po ewentualnym przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia), w sytuacji gdy Sąd na podstawie cytowanego wyżej art. 135 p.p.s.a uprawniony jest do uchylenia takiego wadliwego aktu "jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy", co ma także przyspieszyć takie "końcowe" załatwienie sprawy. Sąd zauważa przy tym, że organ odwoławczy zarówno w zaskarżonym postępowaniu, jak i w odpowiedzi na skargę uznał, że organ egzekucyjny (a więc nie wierzyciel) I instancji wydał postanowienie "odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego" – co jednak nie odpowiada treści tego postanowienia odmawiającego "wyrażenia zgody na umorzenie postępowania" i dlatego Zobowiązany w zażaleniu na ww. drugie postanowienie organu I instancji (z uwagi na treść pouczeń) wnosił właśnie o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Takie stanowisko organu odwoławczego nie odpowiadające w pełni treści wskazanego postanowienia organu I instancji, niewyjaśniające stronie charakteru prawnego tego postanowienia - ze wskazaniem jego ww. wadliwości, a przede wszystkim niedostrzegające, iż zawarte w nim pouczenie przeczy przyjętemu przez organ odwoławczy stanowisku, świadczy jednak o wadliwości także zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy powinien bowiem te nieprawidłowości dostrzec i wskazać Zobowiązanemu prawidłowy tryb dalszego postępowania przed organem I instancji – czego jednak nie uczynił. Niewątpliwie zatem, "końcowe", prawidłowe załatwienie wniosku Skarżącego wymaga, aby postępowanie administracyjne powróciło do punktu wyjścia, tj. na etap rozpoznania tego wniosku przez organ egzekucyjny I instancji we właściwym trybie, z powołaniem właściwej podstawy prawnej i prawidłowym pouczeniem. Organ powinien też w uzasadnieniu wyraźniej wskazać na cel postępowania egzekucyjnego, odróżniający go od postępowania "wymiarowego", w którym to orzeka się o istnieniu albo nieistnieniu zobowiązania z tytułu składek. Taka jasna informacja dla strony postępowania i prawidłowe rozstrzygnięcie przyczynić się bowiem może do zakończenia postępowania administracyjnego już na etapie postępowania przed organem I instancji bez składania środków zaskarżenia – także w innym właściwym dla przedmiotu sporu postępowaniu. Spełniający takie wymogi formalne akt prawny może zostać uznany za akt wydany przez organ administracji publicznej przestrzegający zasad postępowania administracyjnego. Dla doprowadzenia przedmiotowej sprawy administracyjnej na taki etap postępowania niezbędne było więc uchylenie wszystkich trzech postanowień wydanych przez organy obu instancji. Postanowienia te wydane zostały bowiem w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem ogólnych zasad postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., w tym zasady legalności, praworządności, informowania i przekonywania oraz budzenia zaufania do władzy publicznej. Naruszenie tych zasad miało zarazem wpływ na wynik sprawy, bowiem mimo wydania (równolegle) dwóch ostatecznych postanowień, sprawa z wniosku Skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie została zakończona w tym postępowaniu w sposób prawidłowy, w tym także zrozumiały dla Strony i poddający się w jednoznaczny sposób ocenie legalności dokonywanej przez Sąd. Powtórzyć ty jednak należy również, że Sąd uwzględniając skargę nie podzielił wskazanego w niej zarzutu naruszenia art. 54 § 1 p.p.s.a. i argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, bowiem argumentacja taka wskazująca na nieistnienie egzekwowanego obowiązku powinna być podnoszona w postępowaniu ustalającym taki obowiązek i takie postępowanie – jak wskazał organ I instancji – było już prowadzone. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku Zobowiązanego organ egzekucyjny obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł o uchyleniu wskazanych powyżej postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.