I SA/Sz 336/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej D. Ł. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt I SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu łobeskiego z siedzibą w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania D. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zasadnicze ustalenia stanu faktycznego są następujące: W dniu [...] r. wpłynął wniosek Spółki o przyznanie płatności do gruntów rolnych, w którym zadeklarowano do płatności działki rolne o powierzchni 1103,81 ha. Wraz z wnioskiem Spółka złożyła między innymi oświadczenie, że do zadeklarowanych działek o numerach 3, [...], 1, [...], 28, 26 posiadała tytuł prawny - umowę dzierżawy nr [...] z dnia 9 kwietnia 1999 r. z Agencją Nieruchomości Rolnych (dalej "Agencja"), do działek nr [...], [...], [...], 22, [...], [...], [...], 14, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 8, [...], [...] ugodę zawartą w dniu [...] r. z Agencją o użytkowanie nieruchomości, do działek nr [...], [...], [...] ugodę sądową z dnia [...] r. o użytkowanie nieruchomości. W dniu [...] r. Spółka do akt sprawy przedłożyła następujące dokumenty: akt notarialny Rep. Nr [...], porozumienie z dnia [...] r., protokół z rozprawy z dnia [...] r., ugodę z Agencją z dnia [...] r., aneks nr [...] do umowy dzierżawy nr [...], aneks nr [...] do umowy dzierżawy nr [...] oraz protokoły zdawczo-odbiorcze z odebrania nieruchomości rolnej. W dniu [...] r. Organ I instancji wystosował do Spółki wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczące wskazania poprawnych danych ewidencyjnych dla działek nr [...], 22, [...],[...], na które Strona odpowiedziała w dniu [...] r., składając korektę do wniosku. Ponadto, uprzednio, tj. w dniu [...] r. Spółka przedłożyła odpis protokołu z rozprawy z dnia [...] r. Natomiast w dniu [...] r. wpłynęło pismo Strony wraz z ugodą sądową z dnia [...] r. pomiędzy ww. Agencją a Spółką. W dniu [...] r. Organ I instancji wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wparcia bezpośredniego, w której przyznał Spółce płatność do powierzchni 331,24 ha. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał na przesłanki, które miały wpływ na niezakwalifikowanie do płatności działek nr [...], [...] położonych w obrębie: L. D., nr [...], [...], [...],22, [...], [...], [...], [...], 8, [...], [...], [...],[...] z obrębu Ł., nr [...], 14, [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu D. oraz wskazał przepisy prawa regulujące podjęte rozstrzygnięcie. W dniu [...] r. Organ II instancji w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym zwrócił się o wyjaśnienia dotyczące zawartych ugód i porozumień ze Spółką dotyczących dzierżawy gruntów do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa dalej "Ośrodek". Po uzyskaniu żądanej odpowiedzi, Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego wyjaśnienia. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...] przyznał Spółce płatności w pomniejszonej wysokości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że Spółka do działek nr [...], [...] (obręb D.) oraz [...], [...], [...] (obręb Ł. ) nie posiadała tytuł prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Organ II instancji uchylił decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] r. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał płatności w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Spółka do działek nr [...], [...] (obręb D. ) oraz [...], [...], [...] (obręb Ł.) nie posiadała tytuł prawnego. We wniesionym odwołaniu Spółka zarzuciła organowi naruszenie: - art. 18 ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Dz. U. z 2018 roku, poz. 1312), - art. 7a § 1, 80 i 81a § 1 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej: "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skutków prawnych zawarcia przez Spółkę ugody sądowej z [...] r. oraz ugody z [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Organ przytoczył treść art. 8 ust. 1 i art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, następnie wskazał, że z treści pisma ww. Ośrodka wynikało, że co do działek objętych umowami dzierżawy nr [...]/1999 (działki ewidencyjne nr: [...], [...]) oraz umowami nr [...]/1994 (działki ewidencyjne nr: 22, [...], [...], [...], [...], 8, [...], [...],[...], [...], [...], 14, [...], [...], [...], [...]) Spółka była bezumownym użytkownikiem do [...] r. i w tej sprawie poprzednik prawny ww. Ośrodka wystąpił z powództwem o wydanie zajmowanych nieruchomości. Natomiast w dniu [...] r. została zawarta ugoda, w której znalazły się zapisy, iż wydanie nieruchomości nastąpi w dwóch terminach: do dnia [...] r. oraz do dnia [...] r. Jak wyjaśnił Ośrodek celem ugody było kompleksowe i ostateczne zakończenie toczącego się sporu, umożliwiające Spółce posiadanie nieruchomości w celu zebrania zbiorów, a Agencji wcześniejsze przejęcie nieruchomości. Organ dodał, że w okolicznościach niniejszej sprawy Spółka miała zgodę Agencji na używanie nieruchomości i pobieranie z nich pożytków (zebranie zbiorów). Poza tym za czas tego posiadania Spółka miała uiścić opłatę za korzystanie z nieruchomości od [...] r. w wysokości jednokrotnej stawki czynszu wywoławczego - płatną w terminie wyznaczonym przez poprzednika ww. Ośrodka. Ustalony w ugodzie sposób korzystania z nieruchomości był więc bardzo zbliżony do dzierżawy. Wolą Agencji (poprzednika prawnego KOWR) było jednak wyrażenie dobrowolnej zgody na posiadanie przez Spółkę nieruchomości opisanych w umowach dzierżawy nr [...]/1999 oraz nr [...]/1994. Z tego też powodu Organ odwoławczy uchylając decyzję Organu I instancji z dnia [...] r., wskazał, że w świetle wyjaśnień Ośrodka zawartych w piśmie z dnia [...] r., okres od [...] r. do [...] r. należało uznać za taki, w którym Spółka posiadała tytuł prawny (rozumiany w tym przypadku jako zgodę Agencji) do korzystania z nieruchomości opisanych umowami dzierżawy nr [...]/1999 do działek nr: [...],[...] i nr [...]/1994 nr: 22, [...], [...], [...], [...], 8, [...], [...], [...], [...], [...], 14, [...], [...], [...], [...]. Natomiast w przypadku działek objętych umową dzierżawy nr [...]/1996 z [...] r. (działki ewidencyjne nr [...], [...]), która wygasła [...] r. zwrócił uwagę, że Ośrodek przyznał, że od [...] r. Spółka użytkowała grunty, pozostając w przekonaniu, iż termin wygaśnięcia umowy przypadał na dzień [...] r. (termin był wskazywany w korespondencji kierowanej do Spółki i wynikał z błędu w systemie ewidencyjnym Agencji). Przyznał też, że celem porozumienia było ustalenie wysokości zobowiązania Spółki z tytułu posiadania i użytkowania nieruchomości, przy czym przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia uznano, że Spółka działała w dobrej wierze. Nie zmieniało to jednak faktu, że na dzień [...] r. Spółka nie miała żadnego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości dzierżawionej na podstawie umowy nr [...]/1996. Porozumienie, które regulowało wysokość wynagrodzenia za okres po 1 lutym 2016 r., zostało zawarte dopiero w dniu [...] r. i miało ono na celu wzajemne rozliczenie stron z tytułu korzystania z nieruchomości. Porozumienie nie przyznawało jednak Spółce z mocą wsteczną tytułu prawnego do nieruchomości na dzień [...] r. Dotyczyło ono tylko kwestii ustalenia wysokości zobowiązań Spółki, a nie kwestii praw do nieruchomości. W porozumieniu z dnia [...] r. Strony zgodnie potwierdziły, że w dniu [...] r. wygasła umowa dzierżawy nr [...]/1996. W związku z czym, de facto, po tej dacie, Spółka korzystała z działek rolnych bez żadnego tytułu prawnego, mimo że nie była tego świadoma. Organ dodał, że nie można było wykluczyć, że nastąpiło to w dobrej wierze Spółki, co przyznał sam Ośrodek. Jednakże z punktu widzenia przyznania płatności bezpośredniej, kwestie dobrej i złej wiary nie miały żadnego znaczenia. W stosunku do działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] stwierdził, że Spółka w okresie od [...] r. do [...] r. bezumownie korzystała z nieruchomości Ośrodka. Świadczył o tym pkt. 2 i 3 ugody sądowej z dnia [...] r., w których Spółka zobowiązała się do zapłaty na rzecz ówczesnej Agencji wynagrodzenia za bezumowne użytkowanie ww. działek w podwyższonej stawce, o której mowa w art. 39b ustawy z dnia [...] roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Organ odwoławczy wskazał, że Organ I instancji w sposób prawidłowy wykluczył z prawa do przyznania płatności działki o numerach: [...] i [...] z obrębu D. oraz [...], [...] i [...] z obrębu Ł.. Organ stwierdził, że bezzasadny był zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co organ wykazał w decyzji. Zarzut naruszenia art. 7a § 1 oraz 81 § 1 K.p.a. w sprawie Organ uznał za bezzasadny, ponieważ ww. przepisy wprowadzone zostały z dniem 1 czerwca 2017 r., zatem w niniejszej sprawie nie obowiązywały. W dalszej części decyzji Organ II instancji przedstawił wzór, zgodnie z którym został ustalony stopień nieprawidłowości stanowiący różnicę pomiędzy łączną powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania, który wyniósł 0,11 %. Organ podał również, w jaki sposób wyliczono kwotę przyznanej płatności JPO w wysokości [...] zł. Co do pozostałych płatności (za zazielenienie - [...] zł, płatność dystrybucyjna - [...] zł, płatność do upraw roślin wysokobiałkowych - [...] zł) stwierdził, że zostały przyznane w prawidłowej wysokości. W sposób prawidłowy również Organ I instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu dyscypliny finansowej. W piśmie z dnia [...] r. Spółka wniosła skargę na decyzję Organu II instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: - naruszenie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - naruszenie art. 80 K.p.a. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczy tego, czy zasadnie wykluczono sporne działki z prawa do płatności, uznając, że Skarżąca na dzień [...] r. nie posiadała do nich tytułu prawnego. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Nie budzi wątpliwości, również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że źródłem tytułu prawnego do działki rolnej będącej własnością podmiotów wymienionych w ww. przepisie, może być nie tylko umowa dzierżawy, ale także np. decyzja administracyjna, orzeczenie sądu, ugoda w tym również ugoda sądowa lub administracyjna, czy też umowa cywilnoprawna. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, pogląd ten jest również podzielany przez organ, który uznał, że do działek, z których Strona na dzień [...] r. korzystała na podstawie ugody z dnia [...] r. w istocie Stronie przysługiwał tytuł prawny. W badanej sprawie nie było kwestionowane, że sporne działki w dniu [...] r. nie były objęte umową dzierżawy. Spór natomiast koncentrował się wokół tego, czy w odniesieniu do wykluczonych z płatności działek oznaczonych numerami [...], [...]. [...], położonych w obrębie 32 Ł., gmina R., Stronie przysługiwał na dzień [...] r. tytuł prawny w związku z zawartą w dniu [...] r. ugodą sądową. Strona nadto uważa, że posiadała również tytuł prawny do działek nr [...] i [...] obrębu 34 D., które także wykluczono z płatności. Co do działek oznaczonych numerami [...], [...]. [...] organy uznały, że tytuł prawny mimo zawartej ugody sądowej z dnia [...] r. nie przysługuje Stronie z uwagi na zapisy pkt 2 i 3 przedmiotowej ugody, w których Spółka zobowiązała się do zapłaty na rzecz ówczesnej Agencji Nieruchomości Rolnych za bezumowne użytkowanie wskazanych działek. Dla organów zasadnicze znaczenie miało użycie sformułowania "zapłata za bezumowne użytkowanie" użyte w odniesieniu do rozliczeń zawartych w tej ugodzie, dotyczących okresów przyszłych, tj. mających miejsce już po zawarciu ugody. Zdaniem Sądu użycie powyższego sformułowania nie ma znaczenia wobec innych zasadniczych faktów wynikających z tej ugody. Z przedmiotowej ugody wynika bowiem przede wszystkim, że w dniu [...] r. pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a Spółką dokonano ustaleń, iż Spółka wyda Agencji wskazane działki w terminie do [...] r. Oznaczało to de facto, że Agencja zgodziła się na posiadanie w dniu [...] r. przez Spółkę przedmiotowych działek – a co za tym idzie, z ugody tej wynika tytuł prawny Spółki do spornych działek na dzień [...] r. Zauważyć należy, że identyczne zobowiązanie Spółki do wydania innych działek Agencji w wyznaczonym terminie zostało zawarte w ugodzie z dnia [...] r. W tamtym jednak przypadku organy uznały, że wskazana ugoda skutkuje uzyskaniem tytułu prawnego przez Spółkę. Zdaniem Sądu rozstrzygająca jest zawarta w obu ugodach wola Agencji, aby sporne działki w dniu [...] r. nadal pozostawały w dyspozycji Spółki, wola ta bowiem decyduje o istnieniu jej tytułu prawnego. Natomiast podnoszone przez organ kwestie związane z rozliczeniami nie mają znaczenia dla oceny istnienia tej woli. Jakkolwiek wynagrodzenie dotyczące spornych działek określone w pkt 2 ugody dotyczące działek [...], [...] i [...] nazwane zostało "wynagrodzeniem za korzystanie bezumowne", to należy wskazać, iż mimo tak użytego sformułowania, wynagrodzenie za okres od dnia zawarcia ugody do umówionego dnia zwrotu gruntów do [...] obejmowało okres przyszły, w którym korzystanie Spółki ze wskazanych gruntów wynikało ze szczególnego rodzaju porozumienia znajdującego się w zawartej [...] r. ugodzie. Sąd zauważa, że również w uznanej przez organy za dającej Spółce tytuł prawny do działek ugodzie z dnia [...] r. Spółka przyznała, iż od [...] r. była bezumownym użytkownikiem działek objętych wskazanymi umowami. Mimo to organy nie zakwestionowały (słusznie – zdaniem Sądu) wypływającego z niej tytułu prawnego. Odmienna natomiast sytuacja dotyczy działek nr [...] i [...] obrębu 34 D., które także wykluczono z płatności. Wbrew stanowisku Strony zawartemu w skardze, z akt sprawy nie wynika aby działki te były objęte ugodą z dnia [...] r. Jak wynika z tej ugody dotyczy ona działek objętych umowami dzierżawy [...]/1999 z [...] r. oraz nr [...]/1994 (wskazano też numer [...]) z [...] r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, działki nr [...] i [...] z obrębu 34 D. objęte były pierwotnie inną umową dzierżawy nr [...]/1996 (np. potwierdza to protokół zdawczo-odbiorczy z [...] r. dotyczący działek [...] i [...] z obrębu D. – k. 112). Porozumienie zawarte zaś w dniu [...] r. dotyczy jedynie zasad wstecznych rozliczeń za bezumowne użytkowanie, których dokonano już po zwrocie działek [...] i [...] na rzecz [...] w dniu [...] r. W porozumieniu tym Spółka uznała nadto, że umowa dzierżawy [...]/1996 wygasła w dniu [...] r., a zatem nastąpiło to przed [...] r. Z porozumienia wynika ponadto jedynie, że Agencja nie wzywała Spółki do wydania wskazanych działek przed dniem [...] r. czego przyczyną był błąd w systemie ewidencyjnym Agencji. Zdaniem Sądu nie można jednak utożsamiać braku wzywania Strony przez Agencję do wydania przedmiotowych działek z wolą Agencji wyrażoną np. w ugodach, aby na dzień [...] r. działki pozostawały w dyspozycji Spółki. Zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy czy Spółce przysługiwał na dzień [...] r. tytuł prawny do działek nr [...] i [...] z obrębu D. jest to, czy Spółka była świadoma, że umowa dzierżawy wygasała z dniem [...] roku, a Agencja z uwagi na błąd w systemie jedynie nie żądała ich zwrotu. Czy też, mimo iż umowa wygasła, to Agencja (nawet na skutek własnego błędu) wyraziła wobec Spółki wolę, aby działki nr [...] i [...] na dzień [...] r. pozostawały w dyspozycji Spółki? Zdaniem Sądu druga z tych sytuacji uzasadniałaby uznanie, że Spółka na dzień [...] r. posiadała tytuł prawny do wskazanych działek. W aktach sprawy znajduje się co prawda pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] r., w którym organ odwoławczy został poinformowany, że do Spółki kierowano korespondencję, w której wskazywano, że termin umowy dzierżawy wskazanych działek wygasa [...] r., jednak z uwagi na brak wskazanych pism w aktach sprawy nie sposób jednoznacznie ocenić ich treści, a w szczególności faktu, czy wynika z nich ujawniona wobec Spółki wola Agencji, aby Spółka na dzień [...] r. posiadała wskazane działki. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien mieć na uwadze zaprezentowane poglądy Sądu. Nadto w kontekście pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] r. winna zostać zgromadzona i oceniona korespondencja kierowana przez Agencję do Spółki w związku z działkami nr [...] i [...], w szczególności dotycząca kwestii terminu wygaśnięcia umowy dzierżawy [...]/1996, a także sama umowa dzierżawy wraz z ewentualnymi aneksami. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) zasądził od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się kwoty: [...] zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.