I SA/Sz 349/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska,, Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska (spr.), Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi "R M" Spółki z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie określenia zasad stosowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców oddala skargę Uchwałą z dnia 20.08.2002 r., Nr XL VII/504/2002, podjętą z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 30.06.2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 60, poz. 704 ze zm.), Rada Miejska w S.S. określiła zasady stosowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców w mieście S.S.. Wskazując w tej uchwale, że pomocy publicznej dla przedsiębiorców udziela się w formie zwolnienia od podatku od nieruchomości oraz określając zakres przedmiotowy i podmiotowy tej pomocy Rada Miejska zawarła w jej §§ 9 i 10 odrębne postanowienia dotyczące takiej pomocy udzielanej na okres do 31.12.2015 r. przedsiębiorcom, "którzy nabyli aktem notarialnym lub objęli w trwałe zagospodarowanie nieruchomości (grunty, budynki i budowle) położone na terenach byłego Garnizonu w K. przejętych od Wojsk Federacji Rosyjskiej". Określając numery działek gruntu w obrębie 23 w gminie S.S., na obszarze których stosuje się zwolnienie od podatku od nieruchomości w stosunku do w/w przedsiębiorców, uchwała ta jednocześnie wskazuje cele, dla których zwolnienie to przysługuje, stanowiąc, iż celem tym jest wspieranie nowych inwestycji w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30.06.2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, tworzenie nowych miejsc pracy związanych z daną inwestycją w rozumieniu art. 8 ust. 3 w/w ustawy oraz rozbudowa infrastruktury technicznej. Stosowanie takiej pomocy wobec przedsiębiorcy, wobec którego łączna pomoc uzyskana z tytułu pomocy regionalnej na nowe inwestycje w różnych formach i z różnych źródeł w ciągu ostatnich 3 lat przekroczyła kwotę stanowiącą równowartość 100 tyś. EURO, uchwałodawca uzależnił od spełnienia warunków określonych w ust. 1 § 10 uchwały, jak również ograniczył (ust. 2 § 10) łączną wartość pomocy udzielonej jednemu przedsiębiorcy, a także pomocy w innych formach oraz z innych źródeł przeznaczonych na tworzenie nowych miejsc pracy związanych z nową inwestycją lub na wspieranie nowych inwestycji do poziomu maksymalnej intensywności pomocy regionalnej ustalonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20.02.2001 r. w sprawie pomocy regionalnej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 28, poz. 306). W ust. 3 § 10 uchwały zawarte zostało też postanowienie nakładające na korzystającego ze omawianego zwolnienia przedsiębiorcy obowiązek składania organowi podatkowemu, w terminie do 15 stycznia kolejnego roku podatkowego, informacji dotyczącej kosztów inwestycji poniesionych w minionym roku podatkowym oraz udziału środków własnych przedsiębiorcy w finansowaniu inwestycji, a także zastrzeżenie, że w przypadku nie złożenia tych informacji we wskazanym terminie przedsiębiorca traci uprawnienie do ubiegania się o udzielenie zwolnienia w kolejnym roku podatkowym. W końcowych postanowieniach omawianej uchwały Rada Miejska w S.S. zawarła m.in. postanowienie o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (§ 16) oraz o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr XV/154/95, podjętej przez tę Radę w dniu 23.05.1995 r. "w sprawie zwolnienia od podatku od nieruchomości budynków, budowli i gruntów w obszarze byłego garnizonu lotniczego w K.". Uchyloną uchwałą, jak wynika z jej treści, Rada Miejska w S.S., działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, objęła zwolnieniem od podatku od nieruchomości na okres do końca 2015 roku "grunty, budynki i budowle w obszarze [...] ha byłego garnizonu "K." służące do prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z planem rozwoju obszaru, uwzględniającym postanowienia właściwego planu zagospodarowania przestrzennego" (§ 1), stanowiąc przy tym, iż zwolnienie to przysługuje inwestorowi będącemu podatnikiem podatku od nieruchomości (§ 4). Pismem z dnia 7.02.2007 r. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością "R.M., reprezentowana przez pełnomocnika wezwała Radę Miejską w S.S. "do usunięcia naruszenia prawa w ten sposób, że zostaną podjęte takie działania, które niezwłocznie z mocą wsteczną, doprowadzą do przywrócenia zwolnienia z podatku od nieruchomości, jakie wynikało z uchwały Rady Miejskiej w S.S. nr XV/154/95 z dnia 23.05.1995 r. w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości budynków budowli i gruntów w obszarze byłego garnizonu lotniczego w K.". W piśmie tym wskazano, że Spółka z o.o. "R.M." jest jedynym akcjonariuszem Spółki Akcyjnej "R. G.", wobec czego kondycja finansowa tej ostatniej w oczywisty sposób przekłada się na jej interesy majątkowe, wobec czego ma ona interes prawny we wszystkich sprawach związanych z opodatkowaniem "R. G." SA podatkiem od nieruchomości. W/w spółka akcyjna w latach dziewięćdziesiątych poniosła wydatki inwestycyjne na terenie byłego garnizonu lotniczego w K., które dawały jej uprawnienie do zwolnienia od podatku przewidzianego uchwałą Rady Miejskiej w S.S. nr XV/154/95 z dnia 23.05.1995 r. Uchwała ta uchylona została uchwałą tejże Rady Nr XL VII/504/2002 dnia 20.08.2002 r., skutkiem czego była definitywna utrata przez "R. G." SA zwolnienia przewidzianego uchyloną uchwałą. Odpowiadając na to wezwanie do usunięcia naruszenia Rada Miejska w S.S. podjęła w dniu 27.02.2007 r. uchwałę Nr V/46/97, którą odmówiła jego uwzględnienia, wykonanie jej powierzając Prezydentowi Miasta. Pismem z dnia 28.03.2007 r. (data stempla pocztowego) Spółka z o.o. "R.M." z siedzibą w Ł., działająca przez pełnomocnika, wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S.S. Nr XL VII/504/2002 z dnia 20.08.2002 r. w sprawie zasad stosowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców w mieście S.S., domagając się "stwierdzenia jej niezgodności z prawem w całości, względnie w tej części, w której uchylając poprzednio obowiązującą uchwałę Rady Miejskiej w S.S. Nr XV/154/95 z dnia 23.05.1995 r. w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości budynków budowli i gruntów w obszarze byłego garnizonu lotniczego w K." zaskarżona uchwała pozbawia zwolnienia z podatku od nieruchomości te podmioty, które takowe zwolnienie nabyły pod rządami uchylonej uchwały /.../". Z uzasadnienia skargi wynika, że jej podstawę prawną stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na to, że będąca przedmiotem skargi uchwała z dnia 20.08.2002 r. pozbawiła podatnika, jakim była "R. G." SA, zwolnienia od podatku od nieruchomości wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w S.S. z dnia 23.05.1995 r., co potwierdzone zostało dotyczącymi kolejnych lat decyzjami organów podatkowych i wyrokami sądu administracyjnego, z których wynika, że w/w spółka akcyjna nie nabyła zwolnienia w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, lecz korzystała z przywilejów wynikających z przepisu prawa miejscowego, jakim była uchylona uchwała, wywodzi się w skardze, iż interes prawny skarżącej Spółki z o.o. "R.M." w zaskarżeniu w/w uchwały wynika z tego, że jest ona jedynym akcjonariuszem Spółki Akcyjnej "R. G." i że kondycja finansowa w/w spółki w sposób oczywisty przekłada się na interesy majątkowe tego akcjonariusza, co oznacza, zdaniem skarżącej, że po jego stronie istnieje interes prawny we wszystkich sprawach związanych z opodatkowaniem "R. G." SA podatkiem od nieruchomości. Uzasadniając zarzut niezgodności z prawem skarżący podniósł, że uchylenie uchwały z dnia 23.05.1995 r. w taki sposób, iż takie podmioty jak "R. G." SA, korzystające dotąd ze zwolnienia od podatku od nieruchomości, zwolnienie to utraciły, narusza zasadę stabilności i ciągłości prawa. Uchylenie uchwały było, jego zdaniem, możliwe i dopuszczalne tylko wówczas, gdyby wprowadzono przepisy przejściowe, które utrzymywałyby zwolnienie od podatku w stosunku do tych podmiotów, które spełniły warunki zwolnienia na gruncie przepisów "starej" uchwały. Brak przepisów przejściowych, utrzymujących zwolnienie przyznane na podstawie uchylonej uchwały doprowadził do takiego stanu, że "R. G." SA została w istocie pozbawiona zwolnienia od podatku od nieruchomości, które wcześniej przy-znano jej na okres do roku 2015. Taki sposób ukształtowania przepisów w zaskarżonej uchwale narusza, według skarżącego, zasadę zaufania do władzy publicznej, zasadę ochrony praw nabytych i zasadę ochrony interesów w toku, a więc godzi w postanowienia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stawiając tę tezę skarżący odwołuje się zarazem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25.06.2002 r. (K 45/01), wskazując, iż wyrażone w tym orzeczeniu zapatrywania zachowują pełną aktualność w sprawie będącej przedmiotem skargi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w S.S. wniósł o jej oddalenie. Przyznając, że "R. G." SA korzystała ze zwolnienia od podatku od nieruchomości na podstawie uchwały z dnia 23.05.1995 r. pełnomocnik Rady wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została ze względu na konieczność dostosowania prawa miejscowego do postanowień ustawy z dnia 30.06.2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 60, poz. 704 ze zm.), która obowiązywała w okresie od 1.01.2001 r. do 6.10.2002 r. i do wydania której doszło w wykonaniu, przyjętego w art. 68 Układu Europejskiego z 16.12.1991 r., zobowiązania się Rzeczypospolitej Polskiej do zbliżenia istniejącego i przyszłego prawa wewnętrznego do prawa wspólnotowego. Wskazał na postanowienia art. 47 ust. 1 w/w ustawy, nakładające na organy udzielające pomocy w ustawie tej przewidzianej obowiązek dostosowania, w okresie dwóch lat od jej wejścia w życie, do przepisów tej ustawy przepisów prawnych, na mocy których udzielana jest pomoc. Podkreślił, iż realizując to zobowiązanie organy gminy projekt zaskarżonej uchwały przedstawiły - stosownie do art. 24 ust. 1 cyt. ustawy - do zaopiniowania Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uzyskując jego akceptację. Pismem z dnia 14.09.2007 r. pełnomocnik skarżącej Spółki z o.o. "R.M." z siedzibą w Ł. podtrzymał skargę polemizując ze stanowiskiem organu, że sama uchwała z dnia 23.05.1995 r. nie przyznawała "R. G." SA ulgi podatkowej na określony w niej czas. Wyrokiem z dnia 31 października 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 259/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznał skargę skarżącej Spółki, lecz nie zawarł w nim rozstrzygnięcia. Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Spółkę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 264/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, że zachodzi nieważność postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Badając na wstępie dopuszczalność wniesionej przez Spółkę z o.o. "R.M." skargi stwierdzić należało, iż spełnia ona wymogi formalne: dotyczy ona niewątpliwie uchwały z zakresu administracji publicznej, poprzedzona została wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona została z zachowaniem terminu ustawowego. Dokonując z kolei oceny zasadności skargi z punktu widzenia legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w S.S. Nr XL VII/504/2002 z dnia 20.08.2002 r. w sprawie zasad stosowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców w mieście S.S. zauważyć przede wszystkim należy, iż - stosownie do wskazanego wyżej przepisu ustawy o samo-rządzie gminnym - wykazanie istnienia takiej legitymacji wymaga wskazania jaki indywidualny interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę naruszone zostało przepisami zaskarżonej uchwały. Jak to niejednokrotnie już podkreślono w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: np. wyrok NSA z dnia 18.09.2003 r., II SA 2637/02 - publ. system inform. LEX nr 80699), interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę i musi on charakteryzować się bezpośredniością, konkretnością i realnością. Wymóg istnienia takiego związku eliminuje zatem sytuacje, w jakich kolejne dopiero skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuacje prawną innego podmiotu, jaka wynika z zastosowania wobec niego innej już normy prawnej. Jak wskazuje na to bezspornie treść uchwały będącej przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, uchwała ta, przewidująca określone i mające swe źródło we wskazanych w niej przepisach ustawowych przywileje podatkowe, kształtuje sytuacje prawno-podatkowe działających na terenie gminy przedsiębiorców, na których ciąży obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości. Adresatami zawartych w niej norm są zatem podmioty gospodarcze będące aktualnie lub w przyszłości podatnikami tego podatku. Podatnikami tymi są, jak wynika to z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 9, poz. 84 ze zm.) osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne, w tym spółki nie posiadające osobowości prawnej, które są bądź to właścicielami, bądź to samoistnymi posiadaczami nieruchomości lub obiektów budowlanych, względnie użytkownikami wieczystymi gruntów oraz posiadaczami zależnymi nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także posiadaczami tych obiektów bez tytułu prawnego. O ile zatem jest niewątpliwym, że przepisy zaskarżonej uchwały bezpośrednio i realnie kształtowały lub kształtować mogły sytuację prawno-podatkową Spółki Akcyjnej "R. G.", będącej podatnikiem podatku od nieruchomości z tytułu należących do niej nieruchomości położonych na obszarze byłego garnizonu "K.", o tyle pozostawały bez takiego bezpośredniego i realnego wpływu na sytuację prawną wnoszącej skargę Spółki z o.o. "R.M." i to niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie była ona udziałowcem w/w podatnika. Jakkolwiek zasadnym jest twierdzenie skarżącej, że sytuacja prawno-podatkowa Spółki Akcyjnej "R. G.", w szczególności ponoszone przez nią ciężary publiczno-prawne z tytułu podatku od nieruchomości, a więc koszty prowadzonej działalności gospodarczej, nie pozostawały bez wpływu na osiągane przez tę Spółkę zyski, a pośrednio na zyski z tytułu dywidendy przypadającej udziałowcowi, to jednakże nie sposób uznać, jak to czyni skarżąca Spółka z o.o. "R.M.", że taki związek między wysokością jej zysków z dywidendy a utratą zwolnienia podatkowego przez Spółkę Akcyjną "R. G." wskazuje na istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą, dającego jej legitymację do zaskarżenia tej uchwały w trybie określonym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istnienie takiego związku, a więc wpływu ponoszonych przez Spółkę Akcyjną "R. G." ciężarów podatkowych na wysokość dywidendy przypadającej jej akcjonariuszowi, wskazuje jedynie na istnienie po stronie tego ostatniego określonego interesu faktycznego, jaki ewentualnie został naruszony uchwałą, co jednakże akcjonariuszowi temu nie daje legitymacji do jej zaskarżenia przed sądem administracyjnego. Tak więc, skoro skarżąca Spółka z o.o. "R.M." nie wykazała w rzeczywistości, aby zaskarżona przez nią uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie, a zatem nie wykazała się legitymacją do wniesienia skargi, nie była tym samym dopuszczalną kontrola ze strony sądu administracyjnego legalności zaskarżonej uchwały i zasadności podniesionych w skardze zarzutów, co oznacza, że wniesiona skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).