I SA/Sz 358/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy D. na negatywny wynik procedury odwoławczej zawarty w informacji Zarządu Województwa z dnia 13 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny projektu zgłoszonego w ramach konkursu Nr RPOWZ/5.5.1/2011/1 oddala skargę. Gmina D. ubiegała się o dofinansowanie przedsięwzięcia pn.: "Rewitalizacja terenów poprzemysłowych na terenach po byłych zakładach NZPOW", złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013 (RPOWZ), Osi priorytetowej V "Turystyka - kultura -rewitalizacja", Poddziałanie 5.5.1 "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych", w ramach konkursu [...] ogłoszonego w dniu [...] r. przez Zarząd Województwa Z. działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Z. na lata 2007-2013 (IZ RPO WZ). Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. IZ RPO WZ poinformowała Gminę, iż złożony przez nią wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny środowiskowej, możliwości wystąpienia pomocy publicznej, ekonomiczno - finansowej i merytoryczno - technicznej prowadzonej przez Komisję Oceniającą Projekty. Pismo zawierało informację, że wniosek uzyskał 68 pkt. Pismem z dnia 17 lutego 2012 r. IZ RPO WZ poinformowała Gminę, iż jej wniosek z uwagi na liczbę uzyskanych punktów oraz ograniczoną ilość dostępnych środków w konkursie został decyzją Zarządu Województwa umieszczony na liście rezerwowej a realizacja projektu uzależniona będzie od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków. W piśmie pouczono również Gminę o przysługującym jej prawie do wniesienia protestu. W dniu [...] r. Gmina złożyła do IZ RPO WZ protest dotyczący dokonanej przez ekspertów Komisji Oceniającej Projekt oceny ekonomiczno - finansowej projektu. Gmina - wskazując na istotny wymiar planowanego przez siebie przedsięwzięcia (polegającego na uzbrojeniu terenów inwestycyjnych) - nie zgadza się z liczbą punktów przyznanych jej w ramach kryterium - Wartość i dofinansowania z RPO WZ przypadająca na poszczególne rezultaty. Według Gminy IZ RPO WZ powinna przy przyznawaniu punktacji w ramach tego kryterium brać pod uwagę również charakter danej inwestycji. Gmina podniosła, powołując się na listę rankingową, że jej projekt jest jedynym, który zakłada przygotowanie terenów pod przyszłe inwestycje, w którym osiągnięcie wysokiej liczby osób korzystających ze zrewitalizowanej przestrzeni jest uzależnione od realizacji inwestycji komplementarnych, a przez to odsunięte w czasie. Według Gminy wskaźnik uwzględniający liczbę osób korzystających z infrastruktury jest bardzo krzywdzący dla i projektów polegających na uzbrojeniu terenów, a wytyczne nie przewidywały wyodrębnionych wskaźników kluczowych dla tego typu projektów. Zdaniem Gminy projekty takie są bardzo efektywne, czego nie odzwierciedlają wskaźniki. Gmina wnosi o weryfikację przyznanej punktacji przy uwzględnieniu charakteru inwestycji. Po zapoznaniu się z treścią protestu, wnioskiem o dofinansowanie oraz dokumentacją Komisji Oceniającej Projekty dokonującej oceny ekonomiczno - finansowej, działając na podstawie art. 30 b ust. 1 - 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.), w odpowiedzi na protest, dotyczący umieszczenia na liście rezerwowej wniosku o dofinansowanie nr [...] , pn.: "Rewitalizacja terenów poprzemysłowych na terenach po byłych zakładach NZPOW", złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013, Osi priorytetowej V "Turystyka - kultura -rewitalizacja", Poddziałanie 5.5.1 "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych", Instytucja postanowiła protest odrzucić. Rozstrzygnięcie to doręczono 18 kwietnia 2012 r. Gmina D. [...] r. wniosła skargę do sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej oceny i rozpatrzonego protestu z uwagi na to, że Zarząd Województwa ogłaszając w dniu 29 maja 2011 r. konkurs nie upublicznił na etapie aplikacji w ramach konkursu zasad określania liczby przyznanych punktów w trakcie oceny ekonomiczno-finansowej, a uzależnił ją od uprzedniego zebrania przez siebie danych ze wszystkich projektów w trakcie danego naboru, w związku z czym Skarżący nie miał możliwości dopracowania wniosku aplikacyjnego pod kątem zasad przyznawania punktów w ramach powyższej oceny. Skarżąca wskazała, że jakkolwiek znane były w momencie składania aplikacji kryteria kierunkowe ale nie była znana waga poszczególnych kryteriów a tym samym zasady przyznawania punktacji a jednocześnie jest niemożliwa do oszacowania samodzielnie przez składającego wniosek. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Z. wniósł o oddalenie skargi z argumentacja jak w rozstrzygnięciu protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 ww. ustawy. Według § 3 powołanego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez Instytucję Zarządzającą Programami Operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 1 tej ustawy po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola dokonywana na podstawie art. 30 c i nast. ustawy, sprowadza się do zbadania, czy ocena projektu dokonywana przez Instytucję Zarządzającą została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy też w sposób prawo naruszający. W niniejszym postępowaniu skarżąca Gmina D. poddała kontroli sądowoadministracyjnej negatywną ocenę dokonaną przez Zarząd Województwa wobec złożonego przez nią projektu "Rewitalizacja terenów poprzemysłowych na terenach po byłych zakładach NZPOW" złożonego w ramach konkursu nr [...] dla poddziałania 5.5.1 "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych". Stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że skarga została wniesiona w terminie, po wyczerpaniu środka odwoławczego, jest kompletna oraz została prawidłowo opłacona. Zaistniały zatem przesłanki do dokonania merytorycznej kontroli negatywnej oceny projektu o dofinansowanie. W zakresie określonej powyżej kognicji, zdaniem Sądu, ocena merytoryczna przedmiotowego projektu dokonana przez Zarząd Województwa, jako Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym, nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Na wstępie wskazać należy, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłową realizację programu jest, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd danego województwa jako instytucja zarządzająca tym programem. Funkcje każdej instytucji zarządzającej określone zostały w art. 60 pkt a) – f) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, a zgodnie z pkt a) instytucja ta odpowiada za zapewnienie, że operacje wybierane są do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Wykonanie przez instytucję zarządzającą programu operacyjnego następuje w oparciu o określony ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju system zadań, a zgodnie z art. 26 ust. 2 tego aktu ich realizacja ma przebiegać przy uwzględnieniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Powinność ta stanowi podstawową regułę, która wiąże instytucję zarządzającą w całym procesie zarządzania i realizacji programu operacyjnego, także w procesie wyboru poszczególnych operacji (działań), a następnie projektów do finansowania Realizując prawidłowo program, instytucja zarządzająca zobowiązana jest m.in. do: szczegółowego opisania priorytetów programu oraz jego zmian (art. 26 ust. 1 pkt 2 ww ustawy), wyboru zgłoszonych w ramach programu projektów do dofinansowania na podstawie kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący (art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ww ustawy) oraz określenia systemu realizacji programu operacyjnego, na który składają się zasady i procedury obowiązujące w trakcie realizacji strategii rozwoju, także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcom w trakcie naboru projektów (art. 26 ust. 1 pkt 8 ww ustawy). Wykonywanie powyższych zadań musi uwzględniać wskazaną wyżej zasadę równości i przejrzystości, zaś jak wynika z charakteru tych zadań, dotyczą one zarówno etapu wstępnego realizowania programu, jakim jest opis priorytetów wskazujący na podmioty uprawnione do składania wniosków, jak też etapów dalszych, tj. ustalenia kryteriów i wyboru projektów w oparciu o zatwierdzone kryteria. Powyższe uwagi służą spostrzeżeniu, iż zarzut naruszenia przez instytucję zarządzającą zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów lub zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów musi znajdować faktyczne oparcie w określonym, wadliwym działaniu instytucji zarządzającej podejmowanym w ramach któregokolwiek z wymienionych w art. 26 ust. 1 pkt 1 do 16 ww ustawy zadań. W przypadku gdy nieprawidłowość dotyczy wyłonienia projektu do dofinansowania, sprawowana przez sądy administracyjne pod kątem przestrzegania zasady równego dostępu i przejrzystości reguł, kontrola prawidłowości wykonywania zadań ograniczona jest do tych spośród wymienionych w ust. 1 art. 26, które znajdują zastosowanie na takim etapie wykonywania programu. Odnosić się to będzie przede wszystkim do zadań określonych w pkt od 1) do 4) ustępu pierwszego wskazanego artykułu. Naruszenie to, wiązać się musi z naruszeniem przez instytucję zarządzającą lub wyznaczony przez nią organ określonych reguł postępowania zidentyfikowanych w ramach jednego z zadań wskazanych w art. 26 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie skarżąca Gmina D. zarzuca, że Instytucja Zarządzającą nie upubliczniła na etapie aplikacji zasad określania liczby przyznawanych punktów w trakcie oceny ekonomiczno-finansowej, a ogłoszone kryteria kierunkowe – jak określa je skarżąca – nie są wystarczające do oceny wagi poszczególnych kryteriów a tym samym zasady przyznawania punktacji. Przedmiotowy konkurs nr 5.5.1/2011/1 ogłoszony został w dniu 29 kwietnia 2011 roku przez Zarząd Województwa na stronie internetowej, na której zamieszczone zostały wszystkie dokumenty związane z tym konkursem, w tym zasady i kryteria oceny ekonomiczno-finansowej wniosków, przekazując zainteresowanym miejsce publikacji tych danych - wytyczne dla Wnioskodawców, instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie, karty oceny ekonomiczno - finansowej, ścieżkę wyboru projektów i jej poszczególne etapy. Do oceny zatem złożonych wniosków o dofinansowanie będą miały zastosowanie te szczególne regulacje dotyczące trybu przyznawania środków finansowych. Zatem kryteria punktowane oceniane są poprzez wpisanie przez ekspertów odpowiedniej liczby punktów na podstawie tablic przygotowanych przez Wydział Zarządzania RPO WZ. Kryterium - Wartość dofinansowania z RPO WZ przypadająca na poszczególne rezultaty odnosi liczbę stworzonych kluczowych rezultatów w projekcie do kosztu ich wytworzenia. Im koszt jest mniejszy niż wynika to z poziomu dofinansowania RPO WZ, tym więcej punktów uzyskuje dany projekt. Wartość tego wskaźnika można zwiększać poprzez zwiększanie wkładu własnego (zmniejszanie wkładu z RPO WZ), przez co Wnioskodawca uzyskuje lepszy wynik i więcej punktów. Nakłady muszą zostać odniesione do kluczowych rezultatów, odpowiednich dla określonego typu projektu. Do każdego typu projektu IZ RPO WZ wskazała katalog kluczowych rezultatów projektu. Dla Wnioskodawców, którzy realizowali projekty w ramach kategorii interwencji 61 -projekt Gminy- kluczowymi wskaźnikami były: Liczba osób korzystających ze zrewitalizowanej bazy kulturalnej/turystycznej/społecznej/edukacyjnej; Liczba osób korzystających z obiektów zabudowanych/zrehabilitowanych przestrzeni publicznych; Liczba osób korzystających z wybudowanej/poddanej renowacji infrastruktury pozostałej. Gmina zgodnie z charakterem jej projektu wybrała wskaźnik Liczba osób korzystających z obiektów zabudowanych/zrehabilitowanych przestrzeni publicznych. Skarżąca przystępując do przedmiotowego konkursu zobowiązana była zatem złożyć pełną dokumentację konkursową, po wcześniejszym wnikliwym zapoznaniu się z regulaminem konkursu i jego załącznikami. Jednocześnie należy wskazać, że treść wniosku wraz z załącznikami stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. Jak wynika z przepisów ww rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, mające charakter normatywny założenia wskazane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, realizowania strategii rozwoju przy pomocy określonych programów ma służyć celom zapewnienia trwałego rozwoju kraju i podnoszenia konkurencyjności gospodarki, a także tworzenia nowych miejsc pracy. Oznacza to, iż przyjęte priorytety programu, a następnie kryteria oceny i wyboru projektów powinny być tak opisane, aby zarezerwowane na konkretne działania środki finansowe otrzymali najlepsi, a więc ci wnioskodawcy, którzy rokują pełne i możliwie trwałe wykorzystanie otrzymanych środków, bo tylko takie wykorzystanie środków służyć ma strategicznemu celowi regulacji dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – celowi trwałego rozwoju. Zrealizowaniu określonych założeń służy właśnie przewidziany art. 29 ust. 1 ww ustawy konkurs, który ogłasza instytucja zarządzająca w celu wyłonienia w jej ocenie najlepszych projektów do dofinansowania. Stwierdzić należy, że wpisanemu w priorytet i celowi programu, jakim jest zwiększenie potencjału ekonomicznego, ściśle odpowiada przyjęte kryterium "wartość dofinansowania przypadająca na poszczególne rezultaty" przy ocenie merytorycznej projektów zgłoszonych w konkursie. Jest też oczywiste, że instytucja zarządzająca, oceniając projekt konkretnego wnioskodawcy, będzie oceniać go na datę złożenia projektu. Podkreślić należy, że zachowanie zasady równego traktowania podmiotów uczestniczących w konkursie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy ocenie poddany zostanie potencjał projektów zgłaszanych do konkursu według ustalonych kryteriów jednolitych dla wszystkich wnioskodawców, ponieważ tylko taki stan może być porównywalny. Tylko ocena projektu może wyrobić przekonanie, że ewentualnie udzielone dofinansowanie będzie służyło celowi opisanych wyżej unormowań, a więc osiągnięciu założonego rezultatu, potencjalnie trwałego. Nie można też zgodzić się ze skarżącą, że kwestionowane kryterium oceny projektu, zostało zbudowane w sposób naruszający określoną w art. 26 ust. 2 ustawy zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Podkreślić należy, że naruszenie wskazanej zasady mogłoby znaleźć uzasadnienie, gdyby nazwa ustalonego kryterium, budząc językowe trudności czy to przez posłużenie się niejednoznacznymi, skrótowymi lub obcojęzycznymi czy sprzecznymi znaczeniowo terminami, utrudniała odczytanie istoty tego kryterium, co skutkowałoby niebezpieczeństwem, że oceniane byłyby dane przedmiotowo różne. W ocenianej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, kryterium "wartość dofinansowania z RPO WZ przypadająca na poszczególne rezultaty" zostało sformułowane jasno, nie było również wątpliwości pod jakim kątem będzie oceniany zgłoszony projekt , a mianowicie, jak wynikało to z opisowej nazwy kryterium, miał on gwarantować efektywną i kompleksową realizację projektu tj. z jednej strony liczby korzystających z przyszłej inwestycji a z drugiej strony z wkładu własnego w inwestycję. Podkreślić należy, że to skarżąca występuje jako wnioskodawca o środki, a zatem to on i to wyłącznie on winien we własnym interesie podania wszystkich mocnych stron i atutów przedsięwzięcia. Przy czym nie można postawić zarzutu naruszenia zasady równego dostępu i przejrzystości reguł postępowania przy ocenie projektu w ramach konkretnego kryterium, jeżeli dane wpisane przez wnioskodawcę do kryterium są mniej korzystne w stosunku do innych projektów z punktu widzenia celu dofinansowania, o którym była mowa. Nie ulega wątpliwości, że na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Przy czym nie może być mowy o kreowaniu przez wnioskodawcę najwyższych wskaźników w zakresie kryterium "wartość dofinansowania z RPO WZ przypadająca na poszczególne rezultaty" celem uzyskania dofinansowania ale wskazanie realnych rezultatów inwestycji w ramach projektu której dofinansowania ubiega się wnioskodawca. Uznać należy zatem, że na etapie aplikacji w ramach konkursu doszło do ogłoszenia zasad określania liczby przyznawanych punktów w trakcie oceny ekonomiczno-finansowej a zatem nie doszło do naruszenia procedury. Również za uzasadnione uznać należy działania organu realizującego program a stanowisko w tym zakresie za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż ocena spornego projektu została dokonana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa wobec czego należało orzec o oddaleniu skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.