I SA/Sz 373/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Elżbieta Woźniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. oddala skargę. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wydaną wobec H. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. Z przesłanych przez organ akt, wynika następujący stan faktyczny sprawy. Spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, obejmujący swym zakresem m.in. płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 w wariancie 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania, w piątym roku realizacji programu. Całkowity areał wskazany we wniosku, jako objęty wskazanym wariantem wyniósł [...] ha. W toku postepowania spółka złożyła oświadczenia M. T. i P. T. o spowodowanych pracami przy budowie drogi [...] szkodach w prowadzonej przez spółkę uprawie rzepaku na niesprecyzowanej działce zlokalizowanej w miejscowości J., oraz spółki o dokonanym podziale trzech działek ewidencyjnych. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczące złożenia wyjaśnień w związku z poczynionym ustaleniem, iż wszystkie działki rolne, zadeklarowane do płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego są w całości położone na obszarze szczególnie narażonym na zanieczyszczenie związkami azotu, spółka pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. podtrzymała deklarację zawartą we wniosku złożonym w dniu [...] maja 2017 r. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. organ I instancji przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 na rok 2017 w wariancie 1.1. Przyznane zostało wsparcie ograniczone do powierzchni 100 ha wobec zadeklarowanych [...] ha. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że wszystkie działki rolne, zgłoszone we wskazanym wniosku do płatności w wariancie 1.1 zlokalizowane są na określonych w 2017 r. obszarach szczególnie narażonych (dalej: "OSN"), na których należy ograniczyć dopływ azotu ze źródeł rolniczych do wód powierzchniowych. W zaistniałej sytuacji zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.) – dalej" "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", - konieczne było ograniczenie powierzchni uprawnionej do płatności tego rodzaju do 100 ha. Niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał, iż powierzchnia zadeklarowana na działce rolnej [...] była o [...] ha większa od objętej zobowiązaniem, w związku z czym obszar zakwalifikowany do wsparcia na wskazanej działce rolnej został pomniejszony o tą wielkość, co jednak z ww. przyczyn pozostało bez wpływu na płatność. W odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka zarzuciła niezasadne zastosowanie § 4 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 1 lutego 2017 r. w sprawie określenia wód wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszaru szczególnie narażonego, z którego odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2017 r., poz. 608), albowiem nie ma podstaw prawnych do stosowania wobec podmiotu składającego wniosek uregulowań prawnych, które weszły w życie po rozpisaniu Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2007-2013. Rozporządzenie weszło w życie 4 lata po rozpoczęciu realizacji programu rolnośrodowiskowego przez spółkę, której gospodarstwo w roku 2013 nie było położone na OSN, w związku z czym nie miała ona możliwości ani obowiązku przewidzenia, że w okresie 5 lat trwania programu może dojść do zmiany OSN. Strona znacząco ograniczyła nawożenie azotem na terenie całego swojego gospodarstwa, zaś działania takie podjęła tylko dlatego, że ARiMR zobowiązała się do dokonywania na rzecz spółki stosownych, corocznych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wariancie 1.1 przez cały okres jego funkcjonowania. Skoro spółka wywiązywała się ze swoich obowiązków, to powinna otrzymać wsparcie do całej zgłoszonej powierzchni. Niedopuszczalne jest jednostronne dokonanie zmiany zasad programu, bez uprzedniego zaakceptowania tych zmian przez jego uczestnika. Ponadto, spółka podniosła naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób dowolny, bez zachowania zasady pewności prawa, w sposób niebudzący zaufania obywateli do Państwa, naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz i nie rozpoznanie wniosku na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu rozpoczęcia obowiązywania planu działalności rolnośrodowiskowej, a także oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie, w którym kwestia zakresu pojęcia obszar szczególnie narażony nie powinna zostać uregulowana. W ocenie spółki regulowanie kwestii położenia OSN powinno być regulowane nie w drodze rozporządzenia, lecz aktem rangi ustawowej. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe z dniem 15 marca 2013 r. Zgodnie z ww. rozporządzeniem Dyrektora RZGW z dnia 1 lutego 2017 r., w 2017 r. całość gruntów zadeklarowanych przez spółkę we wniosku do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 1.1 zostało zlokalizowanych na OSN. Fakt objęcia OSN wskazanych gruntów nie jest kwestią sporną na gruncie niniejszego postępowania. Zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w jego pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w sprawie, w przypadku wariantu 1.1. realizowanego na OSN, określonych na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.), płatność rolnośrodowiskowa za realizację tego pakietu na tych obszarach jest przyznawana do działek rolnych, których łączna powierzchnia wynosi nie więcej niż 100 ha. Powyższe - niezależnie od tego, że Agencja nie kwestionuje przestrzegania zasad programu rolnictwa ekologicznego na całości deklarowanych przez spółkę gruntów - nakłada na organy ARiMR obowiązek wydania rozstrzygnięcia ograniczającego areał objęty wsparciem do narzuconych przez prawodawcę 100 ha. Przyznana spółce płatność wyniosła więc [...] zł (100 ha*[...] zł /ha). Organ odwoławczy wskazał, że spółka, podejmując zobowiązanie w 2013 r., wiedziała o zastrzeżonej przez prawodawcę możliwości ograniczenia areału objętego wsparciem z tytułu realizacji pakietu 1. (wariantu 1.1) do 100 ha, jeśli pakiet (wariant) ten jest realizowany na OSN. Przepis rozporządzenia nie określał położenia OSN, ale wskazywał na mechanizm prawny, zgodnie z którym obszary te miały być określane w przyszłości. Składając wniosek zgodziła się na ryzyko z tym faktem związane. Przepis ten - mimo jego późniejszego uchylenia nowelizacją z dnia 12 marca 2014 r. - obowiązuje w odniesieniu do zobowiązania podjętego w 2013 r. przez spółkę. Wbrew zarzutom spółki rozporządzenie rolnośrodowiskowe wskazuje regulację rangi ustawowej, na podstawie której (do ostatniego dnia grudnia 2017 r.) określane były wody powierzchniowe i podziemne wrażliwe na zanieczyszczanie związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszary szczególnie narażone, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych należy ograniczyć. Zgodnie ze wskazanym w rozporządzeniu art. 47 ust. 3 ustawy Prawo wodne dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej określa, w drodze rozporządzenia, wody powierzchniowe i podziemne wrażliwe na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszary szczególnie narażone, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć. Wbrew stanowisku spółki nie doszło zatem do nieuzgodnionej ze spółką zmiany zasad realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zasady te - w odniesieniu do sytuacji prawnej spółki pozostały niezmienne od chwili podjęcia przez nią zobowiązania rolnośrodowiskowego, jako że możliwość przyszłego ustanowienia OSN na dowolnych gruntach zagrożonych nadmiernym dopływem azotu ze źródeł rolniczych stanowiła jedną z tych zasad. Organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie rolnośrodowiskowe, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez spółkę, musiało być skonstruowane w taki sposób, aby możliwe było osiąganie celów programów ochrony wód gruntowych i podziemnych także na obszarach, na których w chwili wydania tego rozporządzenia nie było zagrożeń uzasadniających ustanowienie OSN. Zagrożenia tego rodzaju nie są bowiem stałe i niezmienne w czasie, zaś raz ustanowione granice OSN nie pozostają na zawsze takie same, jako że niejednokrotnie ulega zmianie intensywność rolniczego użytkowania poszczególnych gruntów, co wpływa na zawartość azotu w glebie i jego przenikanie do wód powierzchniowych i podziemnych. Prawodawca musiał stworzyć mechanizm zabezpieczający, umożliwiający reagowanie w zależności od stwierdzanych zmian i siłą rzeczy - działający nie tylko w odniesieniu do gruntów położonych na OSN w dacie wejścia w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ale również w odniesieniu do tych, które zostaną objęte OSN w przyszłości. W ocenie organu, w sprawie nie doszło do wskazanych przez spółkę przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zaś którejkolwiek z generalnych zasad nim rządzących. Z faktu, że organ I instancji wydał decyzję niezgodną z materialnym interesem strony nie wynika, że naruszył przywołaną w odwołaniu regulację art. 8 k.p.a., czy którąkolwiek inną. Organ powiadomił stronę o swoich ustaleniach dotyczących położenia gruntów na OSN, dając jej możliwość wypowiedzenia się odnośnie tej istotnej okoliczności. Organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od poczucia pokrzywdzenia u strony - zmiana statusu gruntów spółki oraz decyzja uwzględniająca tą okoliczność są zgodne z obowiązującym prawem. Nie jest przy tym dopuszczalne podnoszenie zarzutu, jakoby zmiana prawa zadziałała wstecz. Jakkolwiek bowiem w zaistniałych okolicznościach konieczne okazało się przyznanie spółce wsparcia w kwocie przypadającej na obszar ograniczony do 100 ha, to na spółkę nie został nałożony obowiązek dokonania zwrotu płatności uzyskanych w latach poprzednich. Organy ARiMR - wbrew stanowisku wyrażonemu w odwołaniu - respektują zasadę nieobowiązywania prawa wstecz, w związku z czym całość wsparcia, przyznanego w okresie, w którym grunty strony nie były objęte OSN, jest uznawana za należną stronie, jako że ograniczenia wynikające z § 15 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zaistniały dopiero w odniesieniu do wniosku na rok 2017. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. niezasadnego zastosowania do sytuacji skarżącej regulacji zawartej w § 15 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z § 4 rozporządzenia Dyrektora z 7 lutego 2017 r., ponieważ nie ma podstaw prawnych do stosowania wobec podmiotu składającego wnioski o płatności w ramach Programu Rolnośrodowiskowego PROF 2007-2013 uregulowań prawnych, które weszły, w życie już po rozpisaniu Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2007-2013; 2. naruszenia art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez jego niezastosowanie względnie nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że warunki zobowiązania można zmienić w każdej chwili, pomimo 5-letniego obowiązywania programu; 3. naruszenia § 2 ust. 1 pkt 3 i § 18 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez odmowę przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej przy uwzględnieniu całości zadeklarowanego obszaru i okoliczności, iż skarżący przystąpił do 5- letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; 4. naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 21 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady nr 1698/2005 poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób dowolny, bez zachowania zasady pewności prawa; w sposób niebudzący zaufania obywateli do Państwa; 5. naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (wywodzonej z art. 2 Konstytucji) i nierozpoznania wniosku na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu rozpoczęcia obowiązywania Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2007 -2013; 6. uznania za zgodną z prawem zmianę zasad przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w czasie trwania programu, bez uwzględnienia okoliczności, iż rolnik, który przystępuje do programu, to beneficjent, który zgadza się na pewne znane mu założenia i w związku z tymi założeniami planuje następnie uprawę, w tym użycie azotu; 7. naruszenia zasady, iż prawo unijne ma pierwszeństwo przed prawem krajowym państwa członkowskiego, co wynikało z zastosowania rozporządzenia Dyrektora 1 lutego 2017 r. i art. 47 ustawy Prawo wodne do sytuacji skarżącej, pomimo iż ograniczenia dotyczące zasad przyznawania płatności rolnośrodowiskowych zostały inaczej uregulowane w rozporządzeniu Rady nr 1698/2005 (tylko o charakterze kwotowym albo w związku z nieprawidłowościami po stronie beneficjenta). W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Istotą sporu w sprawie jest przyznanie spółce płatności rolnośrodowiskowej w 5 roku podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego jedynie do powierzchni 100 ha wobec zadeklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha, z uwagi na zakwalifikowanie gruntów objętych wnioskiem do obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych (OSN). W ocenie spółki organ ograniczając płatność do 100 ha w trakcie trwania programu rolnośrodowiskowego naruszył zarówno przepisy prawa unijnego jak i krajowego. Sporna w sprawie kwestia wymaga rozstrzygnięcia, czy zakwalifikowanie działek skarżącego do OSN jako przesłanki ograniczającej przyznanie płatności rolnośodowiskowej należy oceniać według stanu z dnia przystąpienia przez rolnika do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, z dnia wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności, czy też na dzień wydawania przez uprawniony organ decyzji w tym przedmiocie. W rozpoznawanym przypadku, poza sporem, jest, że skarżąca realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 2013 r. w wariancie 1.1. W 2017 r. obszar, na którym znajdują się działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności, został uznany za szczególnie narażony, z którego odpływ azotu ze źródeł rolniczych należy graniczyć na mocy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 1 lutego 2017 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2017 r., poz. 608). Mając na uwadze zarzuty skargi odnoszące się zarówno do naruszenia prawa materialnego jak i procesowego wskazać należy, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowych - zgodnie z delegacją zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.) – regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, ze zm.) - dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego znajdują zastosowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji zawartej w treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 324). Powyższe wynika z treści § 3 rozporządzenia z dnia 12 marca 2014 r. w którym w pkt 1 wskazano, że rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi (...). Zgodnie z ust. 3 tego rozporządzenia, do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność ta jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku w przypadku pakietu, którego sprawa dotyczy, przyznawana jest do działek rolnych się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności (§ 18 ust. 1 rozporządzenia). W sprawie spółka wnioskowała o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 1.1., zgodnie zatem z mającym zastosowanie w sprawie § 15 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 realizowanego na obszarach szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do wód powierzchniowych i podziemnych wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu z tych źródeł należy ograniczyć, określonych na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.), zwanych dalej "obszarami szczególnie narażonymi", płatność rolnośrodowiskowa za realizację tego pakietu na tych obszarach jest przyznawana do działek rolnych, których łączna powierzchnia wynosi nie więcej niż 100 ha. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ma zastosowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r., pomimo, że został uchylony na podstawie § 1 pkt 9 lit. b ww. rozporządzenia z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Zgodnie bowiem z przywołanymi już wyżej przepisami przejściowymi rozporządzenia z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe, do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym skoro, spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2013 r., do przyznania płatność na 2017 r. tj. w 5 roku podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego miały zastosowanie również przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu na dzień 15 marca 2013 r. W konsekwencji wbrew zarzutom skargi, zasadnie organy obu instancji uznały, że skarżąca spółka zarówno podejmując dobrowolne zobowiązanie rolnośrodowiskowe i przystępując do jego realizacji, a następnie także w trakcie trwania tego zobowiązania wiedziała o zastrzeżonej przez prawodawcę możliwości ograniczenia areału objętego wsparciem z tytułu realizacji pakietu 1. (wariantu 1.1) do 100 ha, jeśli pakiet (wariant) ten jest realizowany na OSN. W odniesieniu do zarzutów skargi, należy zaznaczyć, że przepisy wydane na podstawie powołanego w treści art. 15 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne tj. rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 1 lutego 2017 r. w sprawie określenia wód wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych oraz obszaru szczególnie narażonego, z którego odpływ azotu ze źródeł rolniczych do tych wód należy ograniczyć (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2017 r., poz. 608) nie regulują warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Z treści art. 15 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że ustalenie, czy działki objęte wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej są położone na obszarze szczególnie narażonym na zanieczyszczenia związkami azotu i czy wymogi realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu - choć wynika z regulacji prawnych - ma charakter ustaleń faktycznych. Normę prawną zawartą w art. 15 ust. 2 należy odczytać jako skierowany do organu nakaz przyznania płatności rolnośrodowiskowej (bądź jej ograniczenia) do łącznej powierzchni wynoszącej nie więcej niż 100 ha jeśli zajdą następujące okoliczności 1) płatność jest przyznawana w wariancie 1.1. 2) wariant 1.1. jest realizowany na obszarach szczególnie narażonych, z których odpływ azotu ze źródeł rolniczych do wód powierzchniowych i podziemnych wrażliwych na zanieczyszczenie związkami azotu z tych źródeł należy ograniczyć, określonych na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Nie można zgodzić się więc ze skarżącą spółką, że w sprawie organy ograniczając płatność zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego naruszyły naczelną zasadę niedziałania prawa wstecz, a także działały bez zachowania zasady pewności prawa, w sposób niebudzący zaufania obywateli do Państwa. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa i nakazuje mieć na względzie nie tylko prawa nabyte, ale także ochronę interesów w toku. Ma zapewniać ochronę jednostki w sytuacji, w której rozpoczęła określone przedsięwzięcie na gruncie określonych przepisów i ma prawo oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Decyzja o przyznaniu spornej płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni 100 ha w okolicznościach sprawy nie została natomiast wydana na podstawie nowej normy prawnej, zastosowanej do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed jej wejściem w życie. Przepisy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 1 lutego 2017 r. nie zmieniły bowiem określonych rozporządzeniem rolnośrodowiskowym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowych. W istocie zmienił się stan prawny zadeklarowanych działek, który w sprawie stanowi element stanu faktycznego sprawy, nie zaś stanu prawnego stanowiącego podstawę wydania decyzji w sprawie. Należy jeszcze raz podkreślić, że skarżąca spółka zarówno podejmując dobrowolne zobowiązanie rolnośrodowiskowe i przystępując do jego realizacji, wiedziała o zastrzeżonej przez prawodawcę możliwości ograniczenia areału objętego wsparciem z tytułu realizacji pakietu 1. (wariantu 1.1) do 100 ha, jeśli pakiet (wariant) ten jest realizowany na OSN. Istotne jest przy tym, że zakwalifikowanie, na podstawie rozporządzenia z 2017 r., działek skarżącej do OSN, nie stanowi podstawy prawnej do żądania zwrotu płatności przyznanej za okres w którym grunty strony nie były objęte OSN, jako nienależnej, bowiem ograniczenia wynikające z § 15 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zaistniały dopiero w odniesieniu do wniosku na rok 2017. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie naruszono również zasady pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym. Wskazany w skardze art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, do którego odwołuje się powołany już w uzasadnieniu wyroku § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przewiduje, że płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie. Przywołany w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 - załącznik III wskazuje na Dyrektywę Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącą ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz. U. WE L 375, z 31.12.1991, str.1). Preambuła tej dyrektywy stanowi o konieczności określania przez Państwa Członkowskie stref zagrożenia oraz ustanowienia i wprowadzenia w życie programów działań celem zmniejszenia zanieczyszczenia wody związkami azotu w tych strefach. Wdrożenia tej dyrektywy dokonywała natomiast ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) – dalej: "Prawo wodne". Zgodnie z przepisem art. 47 ust. 3 tej ustawy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej określił, w drodze rozporządzenia obszary szczególnie narażone z którymi, to rozporządzenie rolnośrodowiskowe wiąże ograniczenie płatności, które miało zastosowanie w sprawie. Reasumując, zasadnie organy obu instancji stwierdziły, że płatność rolnośrodowiskowa na 2017 r. należy się skarżącej spółce jedynie do powierzchni 100 ha. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić.