I SA/Sz 378/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w uprawach rolnych w 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącego J. P. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] października 2018 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. wpłynął wniosek J. P., dalej "skarżący" o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Skarżący podał, że wnioskuje o pomoc publiczną oraz oświadczyła, że nie otrzymała innej pomocy publicznej w związku ze szkodami w uprawach rolnych spowodowanymi wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Oświadczył też, że w dniu wystąpienia szkody co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk. Wraz z wnioskiem skarżący złożył: wykaz działek ewidencyjnych i powierzchnię upraw, na których wystąpiły szkody, protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie sporządzony przez właściwą Komisję. W dniu [...] października 2018 r. (organ odwoławczy błędnie podał, że jest to [...] listopada 2018 r.- Sąd uznał ten błąd za omyłkę pisarską, bez wpływu na rozpoznanie sprawy) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu skarżącej pomocy w wysokości [...] zł, co stanowiło kwotę 250 zł do deklarowanego hektara. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, lecz z uwagi na uchybienie terminu do jego złożenia, Dyrektor Z. Oddziału ARiMR wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienie nr [...] o uchybieniu terminu przez skarżącego do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r. Dnia [...] listopada 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2018 r. na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "Kpa". W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że pomoc została pomniejszona o 50% bezzasadnie, ponieważ łąki i pastwiska nie można ubezpieczyć. W dniu [...] grudnia 2018 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 155 § 1 i § 2 Kpa, wydał decyzję nr [...] o odmowie zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał na przesłanki wynikające z art. 155 Kpa, przemawiające za brakiem podstaw do zmiany decyzji oraz wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] października 2018 r. była prawidłowa. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] grudnia 2018 r. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o zmianę decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. przez przyznanie mu świadczenia z tytułu suszy w wysokości 500 zł/ha bez pomniejszenia świadczenia o 50 %. Zdaniem skarżącego, decyzja z dnia [...] października 2018 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jest sprzeczna z § 13r ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), dalej "rozporządzenie z 2015 r.". Organ odwoławczy wydał w dniu [...] lutego 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 § 1 Kpa, decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż wniosek skarżącego może zostać rozpoznany w trybie art. 155 Kpa, a nie w trybie art. 154 § 1 Kpa, jak wnosiła skarżący, ponieważ decyzja, która miała podlegać zmianie jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 155 Kpa i wyjaśnił, że ww. przepis wprowadza możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. wydana była z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju i nie naruszyła § 13r ust. 12 rozporządzenia z 2015 r., gdyż w gospodarstwie skarżącego nie występują same łąki i pastwiska. W gospodarstwie skarżącego na powierzchni [...] ha znajdowała się uprawa kukurydzy, a na [...] ha mieszanki traw na gruntach ornych, zatem chcąc uzyskać płatność w pełnej wysokości winien był ubezpieczyć 50% powierzchni upraw w gospodarstwie. 50% powierzchni upraw w gospodarstwie skarżącego wynosi [...] ha, zaś skarżący nie posiadał ubezpieczenia. Organ odwoławczy podał, że niezasadny jest zarzut strony, uprawy nie podlegają ubezpieczeniu. Organ wskazał, że łąki i pastwiska są wyłączone z obowiązku ubezpieczenia, natomiast deklarowana przez skarżącego kukurydza i mieszanki traw na gruntach ornych już nie. Uprawa kukurydzy korzysta nawet z przywileju dopłaty państwa do składek z tytułu zawarcia umów ubezpieczenia. Reguluje to przepis art. 3 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw i zwierząt gospodarskich (Dz. U z 2005 r. Nr 150 poz. 1249 ze zm.). Uprawa mieszanki trwa nie została wskazana w ww. przepisie i w związku z tym z takiego przywileju nie korzysta. Nie oznacza to jednak, w ocenie organu, że ubezpieczenie takiej uprawy nie jest możliwe. Organ odwoławczy wskazał, że treść § 13r ust. 12 rozporządzenia z 2015 r. nie uzależnia przyznania pomocy w pełnym zakresie od okoliczności ubezpieczenia tylko w sytuacji korzystania z dopłat z budżetu państwa. Treść tego przepisu wskazuje, że nie ma znaczenia czy uprawa została objęta ubezpieczeniem korzystającym z państwowych dopłat czy ubezpieczeniem, którego składki w całości są pokrywane przez ubezpieczonego. Zdaniem organu, strona chcąc otrzymać płatności w pełnej wysokości winna była sama bez dotacji państwowych ubezpieczyć grunty z mieszanką traw. Strona w odwołaniu wskazała, iż ustaliła, że wielu rolnikom prowadzącym działalność taką samą jak ona na podobnych gruntach tj. pastwiska, łąki przyznano pomoc na poziomie 500 zł do ha. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rolnicy, którzy posiadają w gospodarstwie tylko łąki i pastwiska otrzymują płatność w stawce 500 zł do 1 ha, lecz taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie skarżącego. W gospodarstwie skarżącego nie występują same łąki i pastwiska, lecz występuje również uprawa na gruncie ornym – kukurydza (organ błędnie podał, że owies) oraz mieszanka traw. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. Zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, tj.: a) art. 155 Kpa, na skutek niezastosowania ww. przepisu i uznania, iż w sprawie nie ma podstaw do zmiany decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. o przyznaniu pomocy w związku z wystąpieniem w 2018 r. suszy, mimo tego, iż za zmianą decyzji przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony, z powodu: - błędu organu wydającego decyzję ostateczną w ustaleniach faktycznych, na skutek uznania, iż skarżący miał możliwości ubezpieczenia użytków zielonych na gruntach rolnych, trawy z wsiewką, mimo, iż żadne towarzystwo ubezpieczeń nie zawiera takich umów, traktując tego typu uprawy tak samo jak łąki, czy pastwiska i w konsekwencji odmawiając ubezpieczenia takich upraw; - naruszenia w decyzji przepisów prawa materialnego: • § 13 ust. 12 rozporządzenia z 2015 r. na skutek zastosowania wobec skarżącego pomniejszenia płatności, mimo tego, że nieubezpieczona przez skarżącego powierzchnia upraw to łąki na użytkach ornych, zatem łąki, co do których przepis nie przewiduje pomniejszeń; • art. 4 pkt 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepis dotyczący płatności bezpośrednich w ramach wsparcia producentów rolnych na skutek pominięcia przy ocenie sprawy ww. przepisu, który formułuje definicję trwałych użytków zielonych; b) na skutek powyższych uchybień doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa na skutek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji mimo wymienionych powyżej braków postępowania dowodowego; 2. naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wydanie rozstrzygnięcia podważającego zaufanie obywatela do organów państwa, wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie skarżącego, na skutek nierozważania przedstawionych przez niego zarzutów oraz traktowania. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: 1. pisma z dnia [...].11.2018 r. Prezesa Krajowej Rady Izb Rolniczych W. S., skierowanego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; 2. pisma Izby Rolniczej w O. skierowanego do W. S. Prezesa Krajowej Rady Izb Rolniczych z dnia [...].10.2018 r. - na okoliczność wątpliwości związanej z interpretacją § 13 ust. 12 rozporządzenia z 2015 r. oraz faktu, że rolnicy nie mają możliwości ubezpieczenia zarówno traw na gruntach rolnych, jak i trwałych użytków zielonych pastwisk. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w s k a z a ł, co następuje: Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta jest w art. 16 § 1 Kpa. Zgodnie z ww. przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Bezspornie decyzją ostateczną w rozumieniu ww. przepisu jest decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 Kpa. W ocenie Sądu, słusznie organ I instancji przyjął, że złożony przez pełnomocnika zawodowego w imieniu skarżącego wniosek nie może być rozpatrywany w oparciu o art. 154 Kpa, gdyż przepis ten odnosi się do decyzji ostatecznych, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a w niniejszej sprawie skarżącej przyznano pomoc finansową z uwagi na suszę, zaś skarżąca w istocie kwestionuje wysokość tej pomocy. Z uwagi na wybrany przez skarżącego tryb w postaci zmiany decyzji ostatecznej, prawidłowo organ I instancji orzekał na podstawie art. 155 Kpa. Zgodnie z art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa musi być uzasadniona względami celowości, mieszczącymi się w założeniach interesu strony. Kryterium powyższej oceny powinno być zatem zawsze występowanie w konkretnej sprawie względów natury celowościowej. Należy również pamiętać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że organ wydając decyzję w oparciu o art. 155 Kpa powinien rozważyć przesłanki zmiany decyzji ostatecznej wynikające z ww. przepisu. W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji brak jest powyższych rozważań, co powoduje, że organ odwoławczy naruszył art. 15 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa. Brak powyższych rozważań uniemożliwił Sądowi ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Powoływanie się przez organ odwoławczy na zgodność decyzji o przyznaniu pomocy z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju, nie stanowi wyjaśnienia przesłanek z art. 155 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy dokonana ponownej oceny decyzji organu I instancji pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 155 Kpa. Sąd oddalił na rozprawie wniosek dowody zawarty w skardze, gdyż nie miał on znaczenia dla rozpoznania sprawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 155 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na rzecz skarżącej zasądzono od organu kwotę [...]zł, na którą składa się wpis w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.