I SA/Sz 39/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 kwietnia 2006 r. W. B. złożył w Biurze Powiatu (...) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. We wniosku zadeklarował realizację pakietów P01 - utrzymanie łąk ekstensywnych, oraz S02 - rolnictwo ekologiczne, na powierzchni 303,59 ha. Wniosek ten był drugim z kolei, bowiem realizację programu rolnośrodowiskowego W. B. rozpoczął rok wcześniej. W dniu 26 sierpnia 2006 r. w gospodarstwie W. B. przeprowadzona została przez T. SA kontrola na miejscu, której zasadniczym celem była weryfikacja wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wnioskodawca, powiadomiony o planowanych czynnościach kontrolnych, nie był obecny w ich trakcie. W protokole kontroli stwierdzono, iż na obszarach zadeklarowanych jako działki rolne A, C, D, E, F, G, H, I oraz L nie jest prowadzona działalność rolnicza. W dniu 2 lutego 2007 r. przeprowadzono powtórną kontrolę na miejscu, w celu weryfikacji przedmiotowego wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Pomiarowi poddano jedynie działkę rolną K, bowiem wszystkie pozostałe zalane były wodą w stopniu uniemożliwiającym dotarcie do nich. Dnia 19 marca 2007 r. W. B. zgłosił zmianę do wniosku, polegającą na modyfikacji całości powierzchni zgłoszonej do wsparcia z deklarowaną realizacją wariantu w przypadku pakietu S02 - rolnictwo ekologiczne z S02b01- trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) na S02b02 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), załączając certyfikat wydany przez upoważnioną jednostkę certyfikującą A. Sp. z o.o. W okresie od 19 do 24 kwietnia 2007 r. przy udziale wnioskodawcy przeprowadzona została powtórna kontrola na miejscu, celem której była weryfikacja prawidłowości kontroli na miejscu z dnia 26 sierpnia 2006 r. Decyzją z (...) nr (...) Kierownik Biura Powiatu (...) ARiMR odmówił przyznania W. B. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Powołując się na wyniki kontroli na miejscu z 26 sierpnia 2006 r. oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), organ I instancji stwierdził, że zgłoszone przez wnioskodawcę łąki nie były użytkowane rolniczo i nie dokonano na nich koszenia w terminach określonych w wymienionym rozporządzeniu, co uzasadniało odmowę przyznania wsparcia w zakresie wszystkich zadeklarowanych wariantów programu rolnośrodowiskowego. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego przez pełnomocnika W. B. odwołania Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia (...) nr (...) uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił wnioskodawcy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2006 r. w ramach weryfikacji prawidłowości wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, mogły zostać wykorzystane przez organ I instancji jako dowód w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, bowiem niezależnie od tego, czy kontrola ta przeprowadzana była przez pracowników ARiMR czy też uprawniony podmiot zewnętrzny, wyniki te były z urzędu znane organowi w okresie rozpatrywania wniosku wszczynającego niniejszą sprawę i - jako odnoszące się do tych samych gruntów - mogły być wykorzystane w charakterze dowodu. Wskazując, iż W. B. złożył wniosek o przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego w dniu 10 czerwca 2005 r. (przedmiotowy wniosek złożony w roku 2006 był wnioskiem kontynuacyjnym, wniesionym w drugim roku realizacji zobowiązania) i zgodnie z obowiązującymi przepisami, wnioskodawca zobligowany był do realizacji programu przez 5 lat, licząc od dnia 1 marca 2005 r., organ odwoławczy stwierdził, że na wnioskodawcy ciążył obowiązek prowadzenia działalności rolniczej w sposób zgodny z wymogami przypisanymi do przyjętych wariantów programu rolnośrodowiskowego przez cały pięcioletni okres. Kontrola przeprowadzona w dniu 26 sierpnia 2006 r. ujawniła natomiast, że wnioskodawca działalności rolniczej nie prowadzi (bowiem nie został dokonany wymagany przepisami prawa pokos łąk i zebranie siana w terminie do 31 lipca danego roku) i stwierdzenia tego nie zmienia fakt, iż przeprowadzone w kilka miesięcy później dodatkowe czynności kontrolne wykazały, że niezbędne prace polowe zostały w końcu przeprowadzone, bowiem ujawniony na koniec sierpnia 2006 r. stan łąk zgłoszonych do płatności wykazywał zaniedbania świadczące o braku działalności rolniczej. Ponadto odpowiadając na zarzut odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że zadeklarowane działki rolne położone są w sposób, który pozwala na ich pomiar urządzeniami GPS zamontowanymi na samochodach, zaś objazd dużych kompleksów gruntów odpowiednio przystosowanym pojazdem pozwala w ciągu jednego dnia na pomiar powierzchni nawet kilkakrotnie większej, niż zadeklarowana przez wnioskodawcę. Nadto, kontrolujący nie mieli obowiązku dokonywania pomiaru działek, na których stwierdzony został brak prowadzenia działalności rolniczej, czyli działek A, B, D, E, F, G, H, J oraz L, bowiem czynność taka byłaby bezcelowa. Na wykluczonych działkach sporządzone zostały zdjęcia dokumentujące stan upraw. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że protokół sporządzony 26 sierpnia 2006 r. przez pracowników T. SA nie zawiera informacji o częściowo wykoszonych łąkach, w związku z czym organ uznał, iż podnoszony przez stronę fakt dokonania w lipcu 2006 r. częściowego pokosu łąk nie miał miejsca. Potwierdza to także materiał zdjęciowy sporządzony na każdej z zaniedbanych działek, wskazujący na brak jakichkolwiek prac polowych - czy to prowadzonych w okresie kontroli, czy to prowadzonych i przerwanych w okresie bezpośrednio poprzedzającym kontrolę. Ponadto organ podkreślił, iż nawet przyjęcie założenia podnoszonego przez stronę, że na dzień 26 sierpnia 2006 r. dokonano wykoszenia ok. 50% areału zadeklarowanego do płatności, to taki (domniemany) fakt pozostałby bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jeżeli różnica między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym w wyniku kontroli przekracza 20% obszaru zatwierdzonego - dla danej grupy upraw pomoc nie jest przyznawana w danym roku. Organ odwoławczy uznał jednak, że decyzja organu I instancji zawiera błędy formalnoprawne, w szczególności decyzja ta nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego, bowiem brak jest informacji o przyczynach, dla których organ oparł się na jednych dowodach, odmawiając jednocześnie mocy innym dowodom. Ponadto decyzja ta zawiera również inne nieprawidłowości, z których część ma charakter błędów rachunkowych, nie mających wpływu na stronę merytoryczną decyzji, natomiast wpływ taki miał jeden powtarzalny błąd. W przytoczonej na wstępie decyzji organu I instancji podstawie prawnej wskazano prawidłowo, że zastosowanie w niniejszej sytuacji mają regulacje art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, natomiast w uzasadnieniu tej decyzji trzykrotnie nieprawidłowo przywołano zapisy art. 51 ust. 2 tegoż rozporządzenia, co wypacza sens całego aktu i uniemożliwia prawidłowe odczytanie jego treści. W decyzji organ I instancji bowiem orzekł - opierając się faktycznie na art. 51 ust. 1 przywołanego rozporządzenia - o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, zaś w uzasadnieniu wskazał na odmowę przyznania płatności i naliczenie sankcji, potrącanych przez trzy kolejne lata kalendarzowe z płatności należnych wnioskodawcy. Wobec powyższego, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji, równocześnie - z uwagi na fakt, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł co do istoty sprawy, odmawiając przyznania wnioskowanych płatności. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy dodatkowo stwierdził, że jedynie na działce C (o powierzchni użytków rolnych 80,73 ha i całkowitej 125,43 ha) realizacja prac polowych nie budzi zastrzeżeń. Zdjęcie wykonane na jej terenie pokazuje bowiem prawidłowo utrzymaną uprawę roślin paszowych i stoi w wyraźnej opozycji do zdjęć sporządzonych na pozostałych działkach, stanowiąc dodatkowy dowód, potwierdzający brak niezbędnych działań agrotechnicznych na pozostałym obszarze gospodarstwa (poza działką K). W oparciu o materiały kontroli przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2006 r., uznając je za obiektywne i prawidłowo przedstawiające rzeczywisty stan zadeklarowanych działek rolnych, organ II instancji stwierdził, iż w ramach poszczególnych wariantów programu rolnośrodowiskowego, prawidłowo zadeklarowane i użytkowane rolniczo były następujące powierzchnie: w pakiecie S02b02 - 81,14 ha (zadeklarowano 303,59 ha), w pakiecie P01a01 – 23,65 ha (zadeklarowano 42,08 ha), w pakiecie P01a02 – 0,42 ha (zadeklarowano 85,24 ha), natomiast w pakiecie P01b nie stwierdzono powierzchni użytkowanej rolniczo (zadeklarowano 95,54 ha). Uwzględniając art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym "(...) jeśli obszar zadeklarowany we wniosku o jednolite dopłaty przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar zatwierdzony dla tej grupy upraw", organ II instancji stwierdził, że dla wariantu S02b02 (trwałe użytki zielone, z certyfikatem zgodności) różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 222,45 ha, co stanowi 274,16% powierzchni stwierdzonej, dla wariantu P01a01 (półnaturalne łąki jednokośne - wykaszanie ręczne) różnica ta wynosi 18,43 ha, co stanowi 77,93% powierzchni stwierdzonej, dla wariantu P01a02 (półnaturalne łąki jednokośne - wykaszanie mechaniczne) różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 84,82 ha, co stanowi 20195,24% powierzchni stwierdzonej, natomiast dla wariantu P01b (półnaturalne łąki dwukośne) zadeklarowana powierzchnia wyniosła 95,54 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu - 0,00 ha. W związku ze skalą stwierdzonych nieprawidłowości organ wskazał, że zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym jeżeli różnica między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym w wyniku kontroli przekracza 20% obszaru zatwierdzonego - dla danej grupy upraw pomoc nie jest przyznawana w danym roku. W przypadku wariantu P01b stwierdzono w toku czynności kontrolnych, iż cała powierzchnia zadeklarowana do wsparcia pozbawiona jest użytkowania rolniczego i dlatego wsparcie do tego obszaru również nie przysługuje, bowiem płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. – do gruntów rolnych "użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska". W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. pełnomocnik W. B. zaskarżonej decyzji Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, 77 i 80 k.p.a.), naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż dowód przeprowadzony przez nieuprawniony podmiot uznać można za fakt znany organowi z urzędu oraz naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a ponadto zarzucił decyzji sprzeczność dokonanych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja organu II instancji, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jest nietrafna, a wydana została w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Organy obu instancji przy ustalaniu stanu faktycznego oparły się jedynie na kontroli wykonywanej w dniu 26 sierpnia 2006 r. przez T. SA, tj. podmiot, który zgodnie z informacjami uzyskanymi przez stronę postępowania uprawniony jest wyłącznie do kontroli obszarowej oraz kontroli ONW, a nie do kontroli realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, jakiej dokonują tylko pracownicy ARMiR. Ponadto organ II instancji nie odniósł się do podniesionego przez stronę w odwołaniu zarzutu braku uprawnień T. SA do przeprowadzenia kontroli, powołując się niezasadnie na okoliczność, iż wyniki kontroli uznać należy za fakty znane organowi z urzędu. Zdaniem skarżącego, nie uwzględniono przy tym przy wydawaniu decyzji wyników kontroli wykonywanych wcześniej przez A. oraz kontroli rolnośrodowiskowych wykonanych przez pracowników ARiMR w dniu 2 lutego 2007 r. oraz w okresie od 19 do 24 kwietnia 2007 r. Kontrole rolnośrodowiskowe potwierdziły skoszenie i zebranie siana ze wszystkich działek kontrolowanych. Ponadto kontrola wykonana przez T. nie wykazała skoszonych już w połowie obszarów działek A, B, D, E, F i G, bowiem pracownicy T. wykonywali kontrolę (co potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna), wyłącznie z terenu obrzeża kontrolowanych działek - z miejsc dostępnych z drogi betonowej, tymczasem dobra praktyka rolnicza wymaga koszenia od środka pola na zewnątrz. Zatem strona w wymaganym okresie dokonała skoszenia ponad połowy powierzchni gruntów, w zakresie umożliwiającym przyznanie jej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, natomiast niedokonanie części skoszeń wynikało z zagrożenia pożarowego z powodu suszy, a następnie podtopienia łąk torfowo-depresyjnych. Niezależnie od tego, organy administracji nie wzięły w ogóle pod uwagę faktu, iż plan rolnośrodowiskowy na lata 2005-2009, zatwierdzony przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, a realizowany na działkach 173/11, 175/2, 66, 69/1, 69/3, 55/2, 56, 59 i 60 nie określa terminu zakończenia koszenia na ww. działkach. W planie rolnośrodowiskowym zaznaczono ponadto, iż koszenie łąk należy wykonywać od środka na zewnątrz. W zaleceniach uzupełniających wskazano też, iż ze względu na szczególny cel ochrony - ochrona ptaków wodno-błotnych - wykaszanie łąk należy rozpocząć w terminie od dnia 15 lipca, a w przypadku stwierdzenia konieczności można go opóźnić. W wydanych decyzjach organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do treści tego planu rolnośrodowiskowego. W ocenie skarżącego organ II instancji nie ustalił w zaskarżonej decyzji prawidłowo stanu faktycznego sprawy i przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, opierając się jedynie na wynikach kontroli T., a uzasadnienie tej decyzji jest wyrazem niedbałego i jednocześnie arbitralnego podejścia organu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, przekraczającego przy tym granice swobodnej oceny dowodów. Stanowi to również naruszenie - wywierające istotny wpływ na wynik sprawy - zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyrażonych w przepisach art. 7, 77, oraz 80 k.p.a. Organ naruszył również przepis art. 8 k.p.a. poprzez pomijanie okoliczności przemawiających za przyznaniem wnioskowanych płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. u z n a ł, co następuje: Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."). W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzję tę należy uchylić, bowiem została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego, w stopniu wskazanym powyżej. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji oparte zostało na stwierdzeniu, że skala stwierdzonych nieprawidłowości, tj. stosunek powierzchni działek, na których stwierdzono przeprowadzenie wymaganych prac polowych, do powierzchni zadeklarowanej we wniosku przekracza 20%, wobec czego – zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - pomoc nie jest przyznawana w danym roku. Przy ustalaniu powierzchni działek użytkowanej rolniczo w zaskarżonej decyzji przyjęto – na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) – iż działki, na których nie dokonano koszenia łąk i zebrania siana w terminie do 31 lipca 2006 r. nie były użytkowane rolniczo. W ocenie Sądu takie stwierdzenie narusza prawo materialne, bowiem przepisy określające terminy koszenia łąk zawarte w rozporządzeniu o utrzymywaniu działek w dobrej kulturze rolnej nie mogą być stosowane wprost w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych. Kwestie związane z takimi płatnościami (w stanie prawnym dotyczącym roku 2006) regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, określa ona zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z wymienionego funduszu "dotyczące wspierania przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt" - określonych przepisami Unii Europejskiej (tj. rozporządzeniami Rady (WE) nr 1257/1999 i nr 445/2002, zastąpionym od 07.05.2004 r. rozporządzeniem Komisji (WE) 817/2004) oraz postanowieniami Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach. W art. 7 tej ustawy określono również sposób przeprowadzania kontroli "udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli" przez agencję płatniczą, powołaną na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 1a omawianej ustawy, prezes agencji może powierzyć przeprowadzanie takich kontroli "innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi". W wydanym na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem RM", określono (§ 2 ust. 1), że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się m. in. do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r., ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004 r.); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z § 2 ust. 2 wymienionego rozporządzenia RM "za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą (...), natomiast w ust. 3 tegoż paragrafu stwierdzono, że "wymagania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE, są określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657)". W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych "użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska". Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1 tego rozporządzenia "plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być "opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...)". Ponadto w § 15 rozporządzenia RM określono zasady zmniejszania i zawieszania płatności - w razie stwierdzenia w wyniku kontroli na miejscu, że "zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane" - a w § 16 zasady zmniejszania przyznanej rolnikowi płatności o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia oraz zawieszania płatności - w razie stwierdzenia w wyniku kontroli na miejscu "uchybienia w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów". W § 17 określono natomiast zasady wstrzymania i zwrotu płatności – w szczególności w razie, gdy producent rolny "nie realizuje pakietu objętego wnioskiem" (pkt 1 lit. a). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia określono wykaz pakietów i wariantów oraz zadania realizowane w ramach tych pakietów lub wariantów, natomiast w zał. nr 5 wskazano wysokości procentowe zmniejszeń płatności w razie stwierdzenia określonych uchybień w realizacji tych zadań. Przykładowo należy stwierdzić, że w razie stwierdzenia "braku koszenia" w wariantach P01a01 (półnaturalne łąki jednokośne - wykaszanie ręczne), P01a02 (półnaturalne łąki jednokośne - wykaszanie mechaniczne) i P01b (półnaturalne łąki dwukośne) płatność zmniejsza się o 100% - a więc praktycznie odmawia lub pozbawia się takiej płatności. Ponadto w cz. II załącznika nr 1, określającej zadania realizowane m. in. w ramach podanych wyżej wariantów, wskazano, że w przypadku wariantów P01a01 i P01a02 (łąki zaliczane do łąk bagiennych, łąk trzęślicowych oraz muraw ciepłolubnych - użytkowane ekstensywnie), a także w wariancie P01b (łąki dwukośne, użytkowane ekstensywnie), pierwszy pokos łąk należy rozpoczynać od 1 lipca (w przypadku łąk trzęślicowych – nie objętych przedmiotowym wnioskiem o płatności – od 15 sierpnia). We wszystkich tych wariantach ustalono także obowiązek usunięcia ściętej biomasy, natomiast w przypadku koszenia mechanicznego nakazano koszenie "od środka do zewnątrz i stosowanie wypłaszaczy". W sprawach dotyczących przedmiotowych płatności rolnośrodowiskowych bezpośrednie zastosowanie mają również przepisy wydawane przez organy Unii Europejskiej. W szczególności mają do nich zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 oraz niektóre przepisy rozporządzenia Komisji nr 796/2004 r. z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ... (Dz.U.UE.L.04.141.18). Zgodnie z art. 67 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004: "Wstępne wnioski o udział w systemie i kolejne wnioski o płatności są sprawdzane w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Państwa Członkowskie określają odpowiednie metody i sposoby kontroli każdego środka wsparcia, a także osoby podlegające kontrolom. We właściwych przypadkach Państwa Członkowskie wykorzystują zintegrowany system zarządzania i kontroli ustanowiony rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003". 2. Kontrole przeprowadzane są poprzez kontrole administracyjne i kontrole na miejscu". W myśl art. 69 rozporządzenia nr 817/2004 "kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia (WE) nr 2419/2001" (które z dniem 7 maja 2004 r. zostało uchylone ww. rozporządzeniem nr 796/2004), a zgodnie z przepisem przejściowym (art. 80 ust. 2) tego rozporządzenia: "odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 będą interpretowane jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia ...". Zgodnie z art. 70 zd. pierwsze rozporządzenia nr 817/2004: "Artykuł 30 i 31 oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 stosuje się do płatności obszarowych", natomiast zgodnie z art. 71: "1. Artykuł 44 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 stosuje się do wsparcia udzielonego w ramach wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich. 2. W przypadku zaistnienia nienależnych płatności, indywidualny beneficjent środka rozwoju obszarów wiejskich jest zobowiązany do zwrotu kwoty zgodnie z art. 49 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001". Ponadto art. 73 rozporządzenia nr 817/2004 stanowi, że: "Państwa Członkowskie ustanawiają system kar nakładanych w przypadkach naruszenia przepisów niniejszego rozporządzenia, a także podejmują wszelkie środki niezbędne dla ich wykonania. Przewidziane kary muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające". Treści powołanych wyżej przepisów art. 30-32 rozporządzenia nr 2419/2001 odpowiadają przepisy art. 49-51 rozporządzenia nr 796/2004. Zgodnie z art. 49 ust. 3 tego rozporządzenia, "jeśli ten sam obszar służy jako podstawa do wniosku pomocowego w ramach więcej niż jednego systemu pomocy obszarowej, obszar ten zostanie rozpatrzony osobno dla każdego z tych systemów pomocy". W myśl art. 50 ust. 3 zd. pierwsze: "Z zastrzeżeniem jakiegokolwiek zmniejszenia płatności lub wykluczenia z płatności zgodnie z art. 51 i 53, w przypadku wniosków o pomoc w ramach systemu pomocy obszarowej, (...) jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw". Ponadto zgodnie z ust. 7 tego artykułu: "Jeśli rolnik nie był w stanie spełnić swoich zobowiązań w wyniku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, zgodnie z rozumieniem art. 72, zachowuje swoje prawo do pomocy do obszaru kwalifikowalnego w czasie wystąpienia zdarzenia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności". Wymieniony art. 72 stanowi, że: "Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlegają zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od daty ustania tych okoliczności". Zgodnie z art. 51 omawianego rozporządzenia nr 796/2004; "1. Jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (...) przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. 2. Jeśli dla całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem (...) obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia o więcej niż 30 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia zostanie cofnięta na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy". W myśl art. 22 ww. rozporządzenia Rady nr 1257/1999 (Dz.U.UE-sp.03-25-391) "wsparcie metod produkcji rolniczej zaprojektowanych w celu ochrony środowiska i utrzymania terenów wiejskich (agrośrodowisko) lub poprawy warunków utrzymania zwierząt" promuje m. in. (pkt a) "sposoby użytkowania gruntów rolnych zgodne z zasadami ochrony i poprawy jakości środowiska, krajobrazu i jego elementów, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej". Zgodnie natomiast z art. 23 tego rozporządzenia wsparcie takie "jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat ..." (ust. 1). Zobowiązania agrośrodowiskowe i dotyczące warunków utrzymania zwierząt obejmują więcej niż tylko stosowanie zwyczajnej dobrej praktyki rolniczej obejmującej dobrą praktykę hodowli zwierząt. (...)" (ust. 2). Wsparcie to (art. 24 ust. 1) przydziela się corocznie i obliczane jest na podstawie: a) utraconych dochodów; b) dodatkowych kosztów wynikających z tego zobowiązania; oraz c) potrzeby zapewnienia zachęty finansowej. Ponadto, w myśl § 2 ust. 3 cytowanego na wstępie rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r. wymagania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej, o której mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE są określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, działalność rolnicza jest prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej ("o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE"), jeżeli w gospodarstwie rolnym są przestrzegane wymagania w zakresie (m. in.) "gospodarki na użytkach zielonych" (pkt 5) – określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Wymagania odnoszące się do gospodarki na użytkach zielonych to: "przestrzeganie zakazu wypalania roślinności na łąkach, pastwiskach, nieużytkach, rowach, pasach przydrożnych, szlakach kolejowych lub w strefie oczeretów i trzcin. Gospodarowanie na użytkach zielonych nie powinno powodować zanieczyszczenia wód związkami azotu oraz trwałego uszkodzenia darni przez nadmierny wypas". Takie określenie wymagań gospodarowania, jedynie poprzez zakazy określonych działań – w szczególności zakazu wypalania roślinności na łąkach - oznacza niewątpliwie, że przestrzeganie zasad "zwykłej dobrej praktyki rolniczej" nie obejmuje wszelkich obowiązków rolnika w odniesieniu do gospodarowania na terenach zielonych – co znalazło też potwierdzenie w treści art. 23 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1257/1999. Gospodarowanie takie (czyli: "produkcja roślinna", "użytkowanie działek rolnych") obejmować musi ze swej istoty nie tylko ww. zaniechania ale także działania, które obowiązany jest podejmować rolnik gospodarujący na użytkach zielonych. Takim podstawowym działaniem rolnika w tym zakresie jest niewątpliwie koszenie łąk i usuwanie ściętej biomasy. Odnosząc przytoczony stan prawny do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżący W. B. we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zobowiązał się do realizacji pakietu "utrzymanie łąk ekstensywnych" w wariantach: półnaturalne łąki jednokośne – wykaszanie ręczne, półnaturalne łąki jednokośne – wykaszanie mechaniczne oraz półnaturalne łąki dwukośne – wykaszanie mechaniczne. Zatem już w nazwach tych wariantów określono (potwierdzono) obowiązek wykaszania zgłoszonych we wniosku łąk. Szczegółowe obowiązki wnioskodawcy określa przedstawiony przez niego przy wniosku "plan działalności rolnośrodowiskowej", przy czym obowiązki te uwzględniać muszą wymagania (nakazy) określone w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (...). W nakazach tych określono m. in. początkowe terminy koszenia łąk: pierwszy pokos – od 15 sierpnia – w przypadku łąk trzęślicowych, a w przypadku pozostałych łąk – od 1 lipca. Wymienione przepisy nie określiły jednak terminów końcowych koszenia. W sprawie niniejszej organy obu instancji przyjęły, że należy w tym zakresie stosować przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, zgodnie z którymi (§ 1 pkt 1 ppkt 2) koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie (co najmniej raz w roku) – w przypadku łąk - powinno być zakończone do 31 lipca. Sąd nie podzielił tego stanowiska organów administracji. Wprawdzie w § 1 pkt 1 ppkt 3 wymienionego rozporządzenia określono końcowy termin (30 września) koszenia łąk trzęślicowych "zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych" – jednak takiego odniesienia nie zawarto w ppkt. 2, dotyczącym pozostałych łąk. Ponadto do tych przepisów nie odsyła rozporządzenie RM z 20 lipca 2004 r., regulujące kwestie płatności rolnośrodowiskowych. W związku z powyższym oparcie rozstrzygnięcia organu odwoławczego o przepis, który nie ma bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych, należało uznać za naruszające prawo materialne, mające wpływ na wynik sprawy. Kwestia ustalenia końcowego terminu koszenia w przypadku łąk zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych wymaga więc ponownego rozważenia – w sytuacji, gdyby zarzut niedokonania koszenia w terminie miał być podstawą rozstrzygnięcia decyzji o płatnościach rolnośrodowiskowych. Niewątpliwie taki termin (terminy) powinien być ustalony albo w przepisach prawa – czego w roku objętym przedmiotowym wnioskiem nie było – albo w przedkładanym przez rolnika planie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Skoro płatności przyznawane są za realizację takich przedsięwzięć, a podstawowym obowiązkiem rolnika w trakcie ich realizacji jest koszenie łąk i usuwanie ściętej biomasy, to zarówno dokonywane w trakcie kontroli na miejscu jak i zawarte w decyzji organu ustalenia faktyczne wskazujące na brak koszenia, muszą się odnosić do terminów koszenia, wynikających z przepisów prawa lub planu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Jak wskazano powyżej, w przedmiotowym okresie nie istniał przepis prawa określający końcowe terminy koszenia łąk zgłoszonych do płatności przez skarżącego, bowiem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej nie mogą być bezpośrednio stosowane w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych. Zawarty w § 1 pkt 1 ppkt 3 tego rozporządzenia końcowy termin (30 września) koszenia łąk trzęślicowych "zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych" mógł zatem stanowić jedynie wskazówkę dla określenia w planie rolnośrodowiskowym końcowego terminu (wcześniejszego niż 30 września) koszenia pozostałych łąk. Stwierdzić zatem należy, że przyjęty w zaskarżonej decyzji końcowy termin koszenia łąk (31 lipca) nie został oparty na właściwej podstawie prawnej, natomiast w decyzji tej nie wskazano, czy termin taki określony został w przedłożonym przez skarżącego planie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Dopiero w piśmie procesowym organu odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2008 r. wskazano, że plan ten nie zawierał "terminów końcowych dla prac polowych, wskazując jedynie daty ich rozpoczęcia". Do pisma tego załączono też opinię sporządzoną w dniu 5 sierpnia 2008 r. przez dr. inż. T. K., adiunkta Akademii Rolniczej w S., dotyczącą "zasad określania terminu zbioru runi łąkowej". Opinia taka nie odnosi się więc wprost do przedmiotu sporu w niniejszej sprawie, przede wszystkim jednak należy stwierdzić, że Sąd nie był uprawniony do przeprowadzenia dowodu z tej opinii, bowiem wprawdzie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jednakże w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, iż brak jest podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" praca zbiorowa pod redakcją T. Wosia, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 359). Stwierdzić także należy, że w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu o dokonaniu ustaleń faktycznych na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez nieuprawniony podmiot – co również stanowi istotną wadę tej decyzji – uniemożliwia bowiem dokonanie kontroli tej decyzji w zakresie zgodności z przepisami art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Uznając zatem, że zaskarżona decyzja narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 ppkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej) poprzez błędne jego zastosowanie, a także narusza przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie ww. istotnej okoliczności sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie l wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.