I SA/Sz 399/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 2, art. 19 ust 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. nr 35, poz. 217 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r., nr 44 poz. 262); § 1 ust. 1 i 2 oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r., Nr 46, poz. 306) oraz art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1792/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone wsparcie dla rolników, wprowadzony decyzją Rady z dnia 22 marca 2004 r. zmieniającą Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej w następstwie reformy wspólnej polityki rolnej, a także art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r. ze zm.); art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiający szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 17/82/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników; art. 5, 6 i 7, rozporządzenia Rady nr 1782/2004 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (załącznik IV), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] odmawiającą A. K. przyznania jednolitej płatności obszarowej do gruntów rolnych na rok 2007 oraz nakładającą sankcję w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dnia 11 maja 2006 r. A. K. złożył w Biurze Powiatu P. ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, deklarując działki rolne oznaczone identyfikatorami A i B o łącznej powierzchni 5,63 ha. W toku przeprowadzonego postępowania i wyniku kontroli gospodarstwa stwierdzono, iż: -na działce rolnej oznaczonej jako A (zadeklarowanej do grupy płatności JPO) inspektorzy odnotowali brak dobrej kultury rolnej na całej powierzchni działki, w związku z powyższym zostały użyte kody nieprawidłowości oznaczone symbolem DR18 i DR10, skutkujące wykluczeniem trwałym działki rolnej z płatności, -na działce rolnej oznaczonej jako B (zadeklarowanej do grupy płatności JPO) inspektorzy stwierdzili, iż na zadeklarowanej działce rolnej brak jest śladów prowadzenia działalności rolniczej. W odniesieniu do tej działki został użyty kod nieprawidłowości DR 18 wykluczający działkę z płatności w danym roku. Kontrola, oprócz ustalenia granic działek rolnych i naniesienia ich na szkic polowy, obejmowała również przeprowadzenie przez kontrolującego m.in. takich czynności w terenie jak stwierdzenie rodzaju użytku gruntowego na danej działce rolnej, oraz służyła sprawdzeniu zgodności z określonymi wymogami i standardami, wykryciu ewentualnych niezgodności względem tych wymogów i norm, a ponadto identyfikacji przypadków, które powinny być poddane kolejnym kontrolom. W wyniku czynności kontrolnych Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] odmówił producentowi przyznania płatności z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i nałożył sankcje finansowe z tytułu zawyżenia powierzchni zgłoszonej do Jednolitej Płatności Obszarowej – [...] zł - wskazując, na art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004 r. w związku ze stwierdzoną 100% różnicą pomiędzy zadeklarowanymi a ustalonymi w kontroli, w stosunku do jednolitej płatności obszarowej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. K. podniósł, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR jest dla niego wysoce krzywdząca, a nałożony kod nieprawidłowości DR 10 - niesprawiedliwy, wskazując na zlecenie w roku 2003 wykonania stosownych prac, które wykonał O. W dalszej części uzasadnienia Odwołujący przyznał jednakże, iż w roku 2007 działki te nie zostały wykoszone i nie spełniały wymagań do przyznania płatności. Decyzją z dnia [...] Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podkreślił, że analiza protokołu z czynności kontrolnych wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Wskazano, iż wykonawcy kontroli, podczas inspekcji terenowej dnia 13.08.2007 r. dokonali identyfikacji upraw oraz stwierdzili nieprawidłowości zarówno na działce rolnej A jak i B. Odnośnie działki A, kontrolujący stwierdzili silne zachwaszczenie oraz brak wykonanego pokosu, świadczące nie tylko o braku dobrej kultury rolnej na przedmiotowej działce, ale również o tym, iż na dzień 30 czerwca 2003 r. działka ta nie była użytkowana rolniczo. Po dokonaniu analizy fotografii wykonanych w 2007 r. na działce A, organ stwierdził, że od wielu lat grunt ten nie był koszony. Zdaniem organu świadczą o tym występujące na powierzchni łąk łodygi chwastów ruderalnych (m. in. krwawnik pospolity), a także pędy kwiatostanowe innych chwastów segetalnych występujących na użytkach zielonych. Natomiast występowanie na gruncie samosiejek drzew i krzewów stanowi wystarczającą podstawę do wykluczenia z prawa do płatności, z powodu nie utrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30.06.2003 r. stwierdzono, też że Odwołujący nie wykonał na działkach A i B nawet podstawowych zabiegów agrotechnicznych oraz prac zmechanizowanych. Odnosząc się do kwestii nieobecności A. K. podczas kontroli w terenie, organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku nieobecności producenta podczas kontroli, jego prawo jako strony jest chronione poprzez przekazanie mu kopii protokołu pocztą w celu zapoznania się z wynikami z kontroli. Ponadto organ drugiej instancji podkreślił, że składając własnoręcznie podpis na wniosku o przyznanie płatności, A. K. deklarował prawdziwość danych w nim zawartych, a także oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania dopłat do gruntów rolnych oraz ewentualne konsekwencje w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie czynności kontrolnych. Z uwagi na fakt, iż przepisy nie przewidują dopłat z tytułu samego faktu posiadania gruntów rolnych - Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wnioskach złożonych przez producentów rolnych ma obowiązek stosować odpowiednie sankcje. W skardze do sądu administracyjnego A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie zasady praworządności i obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób określony w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art.8 i 7 kpa w zw z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie wnosi zastrzeżeń do sentencji orzeczenia tj. odmowie przyznania skarżącemu jednolitej płatności, obszarowej do gruntów rolnych w 2007 r. tj. działek nr 9/4 i 10/5 obręb W. i nałożeniu sankcji pieniężnej, ponieważ przyznaje, że w/w działki w 2007 r. nie były koszone (DR 18). Jednakże nie zgadza się z trwałym wykluczeniem gruntu rolnego stanowiącego działkę nr 9/4, gdyż może to mieć wpływ na postępowania o dopłaty za tą działkę wszczynane w przyszłości, a także ewentualne postępowania o zwrot dopłat uzyskanych przez skarżącego w latach ubiegłych. Skarżący zarzucił, że ustalenia kontroli organu pierwszej instancji były niezgodne z prawdą ponieważ działka nr 9/4 była w dniu 30.06.2004 r. utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Na dowód powyższego skarżący załączył dwa oświadczenia J.O. i A. K. na okoliczność rodzaju i zakresu prac wykonywanych na działce 9/4 późną wiosną 2003 r. i w latach następnych, dodając, że p. J. O. mieszka w sąsiedztwie (na działce 9/1) a p. A. K. jest pracownikiem Leśnictwa W., do którego obowiązków należy regularna wycinka drzew na dz. 291/1 w pobliskim lesie. Skarżący zarzucił również, iż sprawę badano pod kątem DR 10 bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, co uniemożliwiło skarżącemu złożenie żądań i składanie odpowiednich wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR odnosząc się do jej zarzutów z uzasadnieniem jak w rozstrzygnięciu wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wnikliwa analiza danych umieszczanych we wnioskach należy do obowiązków Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Tym samym badanie przez organ czy dany grunt rolny był użytkowany rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. czy też nie, nie jest odrębnych postępowaniem, ale integralną częścią jednego postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych, wszczętego na wniosek producenta rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wykazała, że skarga jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania przez organ był wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, zatem ustalenia wymagało czy wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. w płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu cukru (Dz.U. Nr 6, z 2004 r., poz. 40 ze zm.), w tym - między innymi - czy objęte wnioskiem grunty rolne utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu cukru wymogiem uzyskania płatności - oprócz warunków określonych w ust. 2 - jest także utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, w rozumieniu § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz. 600 ze zm.). Zatem, co do zasady, stwierdzenie nie utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej skutkować będzie odmową płatności. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej unormowaną w art. 7 kpa i rozwiniętą w art. 77 tej ustawy, organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, spoczywa na nich obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego i wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Na tle powyższych regulacji ukształtował się pogląd, że organ ma obowiązek wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, powinien poszukiwać innych, nowych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także zobligowany jest do dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. W skardze do Sądu A. K. zarzucił decyzji organowi drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77, 78 i 136 kpa poprzez przyjęcie, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń a dowody wskazują na poprawności kontroli i brak uchybień co do ustaleń oraz przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Wskazać należy, że poza sporem jest, że A. K. w toku postępowania administracyjnego twierdził, że na ww. działce A wykonał stosowne zabiegi i na poparcie swych twierdzeń wskazał osoby je wykonujące. Zatem wskazując na art. 78 § 1 kpa, należało, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, przeprowadzić stosowny dowód w tym przypadku dowód z przesłuchania świadka. W myśl zaś § 2 przywołanego artykułu organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (...) tylko jeżeli dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że protokół kontroli i zdjęcia wykonane przez kontrolerów posiadają szczególną moc dowodową i uzasadniają pominięcie przeciwdowodów. Podkreślić należy, że czym innym jest wiarygodność poszczególnych środków dowodowych na tle całokształtu okoliczności sprawy. Ocena w tym zakresie jednakże może być dokonana dopiero po przeprowadzeniu dowodów. Podkreślić należy, że powoływane przez skarżącego w niniejszej sprawie okoliczności miały potwierdzić nie okoliczności ustalone przez organ ale o odmiennej treści - już z tego powodu nie można uznać odmowy na tej podstawie, że okoliczność została potwierdzona przez inne dowody. Organ dowodził bowiem odmiennej okoliczności. Odnosząc powyższe do zakresu zarzutów objętych skargą ustaleń wymagało czy działkę A poddano stosownym zabiegom w 2003 r. Konieczność takich ustaleń wynika z niekwestionowanego w sprawie brzmienia § 1 ust.1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej i jest obowiązkiem organu administracji wynikającym z ww przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena zatem prawidłowości zakwalifikowania spornej działki A do kodu DR 10 - z uwagi na wyżej stwierdzone uchybienie przepisom postępowania - jest przedwczesna. Zarzutu skargi co do wadliwego zakwalifikowania działki do nieodpowiedniego kodu, jako błędu wykładni prawa nie sposób zatem w tych okolicznościach podzielić. Odnosząc się do kwestii związanych z działką A i B co do płatności na rok 2007 stwierdzić należy, że decyzja w tym zakresie nie narusza prawa. Nie budzą wątpliwości ustalenia w tym zakresie albowiem skarżący sam przyznał, że w terminie z uwagi na kłopoty osobiste nie wykonał w terminie stosownych zabiegów. Zasadnie zatem zakwalifikowano działki A i B do kodu DR 18 tj. do kodu wykluczającego działkę z płatności w danym roku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien stosownie do art. 78 § 2 kpa przeprowadzić wnioskowane przez producenta dowody co do wykonywania przez niego stosownych zabiegów na działce A na wiosnę 2003 r. i utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. i po przesłuchaniu świadków ocenić wiarygodność tego środka dowodowego na tle całokształtu okoliczności sprawy. Mając jednak na uwadze wcześniej poczynione rozważania zaskarżony wyrok, podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących orzeczono po myśli art. 200 wymienionej wyżej ustawy w tym 1 440 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z § 2 pkt 2 w zw z § 14 pkt 2 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm )