I SA/Sz 399/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D.K., S. B. - organ prowadzący P. w S. oraz P. w S. na uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 27 stycznia 2016 r. nr 198/2016 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2016 oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2016, wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.), art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., zwana dalej: "u.s.o.") oraz uchwały Nr XVI/126/2015 Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2016 r., poz. 35), Zarząd Powiatu S., w § 1 pkt 1, ustalił na rok 2016 miesięczne stawki dotacji na każdego słuchacza niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych w następującej wysokości: 1) 116,59 zł na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych; 2) 91,36 na słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych w formie zaocznej kształcącej w zawodach niemedycznych. Starosta powiatu s., jako załącznik do pisma z dnia 28 stycznia 2016 r., przesłał organom prowadzącym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych ww. uchwałę nr 198/2016 Zarządu Powiatu S. oraz poinformował je o podstawie obliczenia dotacji, wskazując m.in., że na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych są ustalone w budżecie Powiatu S. wydatki bieżące ponoszone w liceach ogólnokształcących dla dorosłych, tj.: [...] L. O. dla D. w Zespole Szkół Nr[...] im. [...] w S., [...] L. O. dla D. w Z. S.T. w S. oraz L. O. dla D. w Z. S. im. [...] w B. w przeliczeniu na jednego ucznia w 2016 r.; na słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych w formie zaocznej kształcącej w zawodach niemedycznych są ustalone w budżecie Powiatu S. wydatki bieżące ponoszone w S. P. Nr [...] w Z. S.nr [..] im. [...] w S. w przeliczeniu na jednego słuchacza w 2016 r. Organ poinformował również, że wysokość stawki dotacji na słuchacza szkoły policealnej dla dorosłych w formie zaocznej kształcącej w zawodach medycznych zostanie ustalona po otrzymaniu pełnej informacji z powiatów o wydatkach ponoszonych na prowadzenie tego typu i rodzaju szkoły w przeliczeniu na jednego ucznia w roku 2016. Do tego czasu obowiązuje stawka dotacji ustalona w roku 2015, tj. [...] zł. D. K. i S. B. - organ prowadzący P. P.S. Z. w S. i P. L. O. Z. dla D. w S. w piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. wezwali Zarząd Powiatu Starostwa Powiatowego w S. do zaprzestania naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr 198/2016, jako podjętej z naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.p. poprzez zaniechanie obowiązku poinformowania beneficjenta dotacji o sposobie jej obliczenia według typu i rodzaju szkół oraz art. 90 ust. 3 u.s.o., w kontekście stawki dotacji dla zawodów medycznych z Powiatu C., kiedy mimo braku możliwości uzyskania informacji o wysokości stawki dotacji, stawka została ustalona. Organ do powyższego wezwania się nie ustosunkował. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. uchwałę Zarządu Powiatu S. D. K. i S. B. – reprezentowane przez adwokata - zaskarżyli tę uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 2 i § 13 uchwały Nr XVI/126/2015 Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania w zw. z art. 33 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), polegające na ustaleniu miesięcznych stawek dotacji na każdego słuchacza bez wskazania w treści uchwały, a także w późniejszej korespondencji, konkretnych przesłanek, które przesądziły o określonej wysokości dotacji (m. in. brak wartości liczbowych, niemożność zweryfikowania czy stawki dotacji są pochodnymi wydatków bieżących, niemożność ustalenia czy wydatki dotyczą szkoły czy zespołu szkół w ramach którego konkretne szkoły funkcjonują). Wskazując na powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie, względnie o stwierdzenie bezskuteczności, uchwały Zarządu Powiatu S. nr [..]. W odpowiedzi na skargę, Zarząd Powiatu S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 roku, poz. 1445) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, strona skarżąca, prowadząc P. P. S. Z. w S. oraz P. L. O. Z. dla D. w S., będąca beneficjentami dotacji, których dotyczy zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu S., posiadała legitymację prawną do jej zaskarżenia, podnosząc, że uchwała ta narusza ich interes prawny. Dopełniono też formalnego warunku jej zaskarżenia, tj. wezwano we właściwym terminie organ do usunięcia naruszenia prawa. Uznanie zatem, że do takiego naruszenia interesu prawnego rzeczywiście doszło wymaga stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszyła interes prawny strony skarżącej. Oceniając zaskarżoną uchwałę, wskazać należy, że kwestie przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych regulują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a w szczególności przepisy art. 90 ust. 3 i ust. 4. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej [...]% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż [...]% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Stosownie natomiast do ust. 4 tego artykułu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W wydanej, na podstawie ww. art. 90 ust. 4 u.s.o., uchwale Nr XVI/126/2015 Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, w § 3 ust. 2, stwierdzono, że: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 1 przysługują na każdego ucznia, uczestniczącego w co najmniej [...]% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości [...]% ustalonych w budżecie Powiatu S. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W przypadku braku na terenie Powiatu S. szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały: "Wysokość miesięcznych stawek dotacji ustala Zarząd". "Kwota dotacji na poszczególne miesiące obliczana jest na podstawie informacji, o której mowa w § 7 ust. 1 według stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca dotowanego" (§ 6 ust. 2). Stosownie natomiast do ust. 3 tego paragrafu "Zarząd, niezwłocznie po ustaleniu stawek dotacji, o których mowa w ust. 1, przekaże organom prowadzącym informację o wysokości tych stawek". W myśl natomiast § 13 "Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu S.". W ocenie Sądu ww. uchwała Nr XVI/126/2015 Rady Powiatu w § 3 ust. 2 określiła sposób ustalania wysokości dotacji (w sposób zgodny z art. 90 ust. 3 u.s.o.). Na podstawie tej uchwały Zarząd Powiatu S. zaskarżoną uchwałą nr [..] z dnia {...} ustalił wysokość stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2016. W skardze strona skarżąca wskazała na naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu S. przez to, że uchwała ta jest bardzo ogólna i wskazuje jedynie stawki dotacji, nie wyjaśniając, w jaki sposób zostały one wyliczone. Dopiero bowiem w piśmie z 28 stycznia 2016 r. znalazła się lakoniczna informacja na ten temat. W ocenie skarżących, szczegółowa informacja w tej kwestii, powinna znaleźć się w samej uchwale. Strona skarżąca wskazała, że organ, w piśmie z dnia 28 stycznia 2016 r., wskazał na poszczególne szkoły funkcjonujące w ramach zespołu szkół, można zatem przyjąć, że przy ustalaniu dotacji zostały wzięte pod uwagę również wydatki samego zespołu. Ponadto, strona podniosła, że powinny być wyodrębnione wydatki bieżące, w tym wydatki związane z wynagradzaniem nauczycieli, związane ściśle z konkretnym rodzajem oraz typem szkoły. Zarzucono także brak kryterium podziału wydatków w ramach zespołu szkół. Zdaniem skarżących, nie można także określić, czy są to wydatki poniesione w 2015 r., czy bieżące z 2016 r. W ocenie strony skarżącej, organ dopuścił się naruszenia zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) oraz art. 90 ust. 3 u.s.o., a także § 3 ust. 3 i § 13 uchwały Rady Powiatu w Szczecinku. Strona skarżąca podniosła więc zarzuty formalne wobec zaskarżonej uchwały, nie wykazując równocześnie, czy takie ewentualne braki formalne uchwały skutkowały bezpośrednio, obiektywnie i realnie naruszeniem jej interesu prawnego przez zaniżenie stawek, a zatem i kwoty, dotacji na rok 2016. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, na wstępie należy zauważyć, że ani przepisy art. 90 ust. 3 lub ust. 4 u.s.o., ani postanowienia § 6 i § 13 uchwały Rady Powiatu nr XVI/126/2015 nie zawierają bezpośrednich wskazań co do treści uchwały organu wykonawczego ustalającej wysokość stawek dotacji na jednego ucznia. Wobec braku odpowiednich wskazań w ustawie, czy w postanowieniach uchwały Rady Powiatu nie jest jasne, jaki powinien być - żądany przez stronę skarżącą - zakres i szczegółowość takich informacji w uchwale ustalającej wysokość stawek dotacji. Już z tego powodu nie można zatem uznać za zasadny zarzut podniesiony w skardze, że szczegółowa informacja dotycząca zasad ustalenia konkretnej kwoty dotacji powinna znaleźć się w samej uchwale. Zauważyć należy, że prawna istota takiej uchwały (jej treść normatywna, określająca prawa adresatów uchwały) polega właśnie na ustaleniu wysokości stawek, natomiast sposób ich wyliczenia może być wskazany (uzupełniony), np. w załączniku do uchwały lub w innych zgromadzonych przez organ dokumentach. Do wyboru organu wykonawczego pozostaje jednak metoda udzielenia tych informacji. O sposobie wyliczenia stawek adresaci uchwały powinni być poinformowani pisemnie - z czego organ wywiązał się, kierując do skarżących pismo z dnia 28 stycznia 2016 r. Beneficjenci dotacji mogą też żądać przedłożenia dodatkowej dokumentacji bądź podania dodatkowych informacji - z czego strona skarżąca nie skorzystała. Niespełnienie przez organ takich żądań może stanowić podstawę zarzutu o bezczynności organu. Niezależnie od tego, kwestionując sposób wyliczenia stawek, beneficjent dotacji może ponadto wezwać organ do usunięcia takiego naruszenia - z czego z kolei strona skarżąca skorzystała - co stanowi także warunek formalny wniesienia skargi na uchwałę do sądu. W ocenie Sądu, uznać więc należy, że mimo braku ww. informacji w treści uchwały, jej adresaci mogą je uzyskać w inny sposób, pozwalający na zapoznanie się z przesłankami ustalenia stawek dotacji i ich zweryfikowanie. Braki takie nie powinny więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. wskazać również należy, że podstawę do ustalenia wysokości stawki dotacji dla szkół niepublicznych stanowią ustalone w budżecie powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, natomiast w przypadku braku na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju za podstawę do ustalenia dotacji przyjmuje się wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Określenie typu szkoły wynika z art. 9 u.s.o., w którym wyodrębnia się: trzyletnią zasadniczą szkołę zawodową, trzyletnie liceum ogólnokształcące, czteroletnie technikum, szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi (art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a – e u.s.o.). Natomiast, ustawodawca w ustawie o systemie oświaty nie zdefiniował rodzaju szkoły. Wobec powyższego, przy ustalaniu stawek dotacji na 2016 r., Zarząd Powiatu S. zasadnie najpierw ustalił odpowiedni typ szkoły, tj. liceum ogólnokształcące - art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b u.s.o., a następnie ustalił rodzaj szkoły, tj. szkoła dla dorosłych. Odnosząc się do stwierdzenia skarżących, że organ błędnie jednolicie traktuje dwa systemy nauczania, tj. stacjonarny i zaoczny, należy podzielić stanowisko organu, że Zarząd Powiatu S. mógł przyjąć za podstawę obliczenia dotacji dla szkoły policealnej kształcącej w kierunkach medycznych, wydatki bieżące ponoszone na jakąkolwiek szkołę policealną. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 3 u.s.o., przy ustalaniu wysokości dotacji na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższy powiat należy brać pod uwagę typ lub rodzaj szkoły. Oznacza to, że można wziąć pod uwagę typ danej szkoły, rodzaj danej szkoły albo typ i rodzaj danej szkoły. Dlatego, jeżeli samorząd terytorialny nie prowadzi szkoły takiego samego typu i rodzaju jak dana szkoła niepubliczna, to w następnym etapie poszukiwań może kierować się, np. tylko typem szkoły. Oczywiście w pierwszej kolejności należy poszukiwać szkoły jak najbardziej zbliżonej, zarówno typem jak i rodzajem, do wnioskującej o dotację szkoły niepublicznej, ale jeżeli nie jest to możliwe trzeba zastosować wyżej opisaną wykładnię. Biorąc pod uwagę fakt, że u.s.o. nie określa rodzaju szkoły, a w doktrynie wskazuje się na "cechy charakterystyczne", Zarząd Powiatu S. ustalając wysokość stawki dotacji dla szkół i placówek niepublicznych, dodatkowo wyodrębnił stawkę dotacji na słuchaczy szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach medycznych i niemedycznych. Nadto, użycie liczby mnogiej w ww. przepisie oznacza, że należy brać pod uwagę wydatki bieżące dotyczące wszystkich prowadzonych szkół, a nie tylko jednej wybranej. Przy ustalaniu stawki dotacji na słuchacza szkoły policealnej kształcącej w zawodach niemedycznych, Zarząd Powiatu S. najpierw ustalił odpowiedni typ szkoły, tj. szkoła policealna (art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. d u.s.o.), następnie ustalił rodzaj szkoły, tj. szkoła dla dorosłych i dodatkowo ustalił profil kształcenia, tj. zawody medyczne i zawody niemedyczne. Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że nie ma znaczenia, że szkoła tego samego typu i rodzaju wchodzi w skład zespołu. Zespół szkół, w skład którego wchodzą, np.: szkoła policealna, liceum ogólnokształcące, technikum zawodowe czy zasadnicza szkoła zawodowa stanowi ten sam typ i rodzaj szkoły. Sąd nie znalazł też podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się naruszenia zasady jawności w gospodarowaniu środkami publicznymi (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Przepis ten stanowi bowiem, że "gospodarka środkami publicznymi jest jawna". Zdaniem Sądu, strona skarżąca nawet nie uprawdopodobniła naruszenia tej zasady, nie wskazano bowiem, do jakich informacji nie otrzymała dostępu. Reasumując, informacje przekazane przez organ stronie skarżącej, w tym także zawarta w odpowiedzi na skargę (a więc możliwa do uzyskania od organu i ewentualnie od organów powiatu sąsiedniego, w tym w trybie żądania informacji publicznej) pozwalała na zweryfikowanie ustalonych stawek dotacji. Ponadto, strona nie wskazała też, jakich danych zabrakło jej do przeprowadzenia takiej weryfikacji. Skarżąc zatem uchwałę organu z powodu naruszenia jej interesu, powinna sprecyzować to naruszenie. W rozpatrywanej sprawie nie można bowiem uznać za wystarczające wykazanie naruszenia interesu strony skarżącej (skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały), wskazanie na braki formalne uchwały, lecz należało wykazać, że te braki stanowiące naruszenie prawa równocześnie naruszyły bezpośredni i realny interes strony (zaniżenie stawek dotacji). Zdaniem Sądu, obie te przesłanki nie zostały wykazane przez skarżące. Sąd nie znalazł więc dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu S. nr [..] z dnia [..] w całości. Mając wszystko powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę należało oddalić.