I SA/Sz 405/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Decyzją z dnia[...], wydaną z powołaniem się na przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o odmowie umorzenia J O należności z tytułu składek ubezpieczeniowych w łącznej wysokości [...]zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że pismem z dnia [...]r. J O wystąpił z prośbą o umorzenie zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowych należnych w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą, uzasadniając to swoją trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Wskazał on, że po zlikwidowaniu działalności gospodarczej nie został mu przyznany zasiłek dla bezrobotnych ze względu na ciążące na nim zaległości z tytułu składek wobec ZUS, że z tego powodu jest obecnie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Poinformował, że wraz z żoną i synem utrzymuje się ze świadczenia przedemerytalnego otrzymywanego przez żonę. Korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Zarówno żona, jak i on sam chorują, ponoszą wysokie koszty ogrzewania lokalu mieszkalnego i nie są w stanie spłacać zaciągniętych kredytów. Wskazując dalej na przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty obrazu-jące jego sytuację rodzinną i majątkową oraz na to, że zadłużenie składkowe, któ-rego dotyczy wniosek, wynika z ubezpieczenia własnego wnioskodawcy jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, organ rentowy w uzasadnieniu swej decyzji przywołał następnie regulację zawartą w art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia [...]r. o systemie ubezpieczeń społecznych, przewidującą możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach w przepisach tych wskazanych. Wskazał też dalej, że pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie osób ubezpieczonych będących równo-cześnie płatnikami tych składek mogą być także umarzane w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a w/w ustawy na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegó-łowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na swój stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a w szczególności w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywio-łowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadze-nia działalności oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub koniecz-ności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należ-ności, a także w sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życio-wych. Uzasadniając dalej swoje stanowisko w sprawie organ rentowy zauważył prze-de wszystkim, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca umorzenie długu z tytułu składek, jaką jest całkowita nieściągalność należności składkowych. Wskazał, że w odniesieniu do tych należności nie było dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne, w którym organ egzekucyjny ustaliłby, że dłużnik nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję bądź że jest oczywistym, iż w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności wyklucza zatem moż-liwość umorzenia należności składkowych na podstawie przepisu art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń, stwierdził wydający decyzję organ. Mając dalej na uwadze, że należności, których dotyczy prośba o umorzenie, stanowią składki na własne ubezpieczenie wnioskodawcy, organ przedstawił dalej w uzasadnieniu swej decyzji analizę okoliczności faktycznych przedstawionych we wniosku i wynikających z załączonych do niego dokumentów, a dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, wyprowadzając z tej analizy wniosek, że jakkolwiek okoliczności te wskazują, iż ze względu na brak dochodów wnioskodawca znajduje się aktualnie w trudnej sytuacji, to jednakże nie można tej sytuacji uznać za szczególną w rozumieniu przepisów cyt. rozporządzenia w sprawie umarzania należ-ności składkowych na ubezpieczenie społeczne. Wnioskodawca nie wykazał bowiem ani tego, że jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie tych należności z powodu przewlekłej choroby własnej lub takiej choroby członka swej rodziny, powodującej konieczność sprawowania nad nim opieki, ani też tego, że poniósł straty materialne w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Wskazując dalej, że wnioskodawca jest właścicielem ruchomości oraz że posia-danie przezeń zobowiązań wobec innych wierzycieli (z tytułu zaciągniętych kredytów) nie stwarza przesłanki do przyjęcia, że znajduje się on w szczególnej sytuacji uza-sadniającej umorzenie należności składkowych na zasadach określonych w cyt. roz-porządzeniu, organ poinformował wnioskodawcę o możliwości udzielenia ulg w ich spłacie w formie układu ratalnego podjętego na wniosek zainteresowanego. Z akt sprawy wynika, że od powyższej decyzji o odmowie umorzenia należ-ności składkowych J O wniósł do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z oceną jego sytuacji rodzinnej i majątkowej leżącą u podstaw tej odmowy. Rozpatrując na skutek powyższego wniosku sprawę ponownie, Zakład Ubez-pieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r., wydaną z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 7.01.2011 r. o odmowie umorzenia J O należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że rozpatrując ponownie sprawę organ rentowy nie znalazł podstaw do zmiany swego stanowiska w kwestii braku prze-słanek do umorzenia tych należności. Przede wszystkim za w pełni uzasadnione uznał swoje wcześniejsze ustalenia co do tego, że brak jest możliwości umorzenia należności składkowych z powodu ich całkowitej nieściągalności, skoro analiza zgro-madzonych w sprawie dokumentów wskazuje, iż nie została spełniona którakolwiek z przesłanek takiej nieściągalności. Zauważył też, iż materiał dowodowy w sprawie zgromadzony wskazuje na to, że ze względu na wysokość obecnie osiąganych dochodów, na którą składa się zasiłek przedemerytalny jego żony oraz środki uzys-kiwane z pomocy społecznej, zobowiązany może mieć wprawdzie trudności z wy-wiązywaniem się ze wszystkich bieżących i zaległych zobowiązań, to zważywszy jednak, iż jest on osobą pozostającą w wieku aktywności zawodowej i zdolną do podejmowania pracy, uznać należy, że w przypadku podjęcia przezeń zatrudnienia istnieje szansa na uregulowanie zadłużenia przed upływem okresu jego przedaw-nienia, którego bieg ulega zawieszeniu w przypadku podjęcia postępowania egze-kucyjnego. Podkreślił też ponownie, że zobowiązany posiada majątek, z którego egzekucja może prowadzić do zaspokojenia roszczeń składkowych, zaś umorzenie tych należności w sytuacji zaciągania przez wnioskodawcę zobowiązań kredytowych oznaczałoby, że kosztem uprzywilejowanych należności z tytułu składek zaspoka-jane są roszczenia innych wierzycieli. Na powyższą decyzję ostateczną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych J O wniósł skargę do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Domagając się, jak to wynika z treści jego pisma, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżący nie wskazuje wprawdzie wprost, jakie przepisy prawa zostały zaskarżoną decyzją naruszone, jednakże z pisma tego wynika też, iż kwestionuje on stanowisko organu rentowego co do tego, że w sytuacji niemożności podjęcia przezeń pracy z powodu cukrzycy i nadciśnienia jego rodzinna i majątkowa sytuacja nie jest na tyle szczególna, aby uzasadniała zastosowanie wnioskowanej ulgi. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odda-lenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skargę uznać należało za nieuzasadnioną, nie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W związku z tym, iż przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu niezapłaconych w terminie płatności składek na jej własne ubezpieczenie społeczne, wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74), w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 24.08.2005 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (także odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. I tak, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytu-acjach enumeratywnie tam wyliczonych, a mianowicie wtedy, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przed-mioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest nas-tępców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28.02.2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku mająt-ku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu prze-pisów ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyj-nym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postę-powaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z któ-rego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekra-czających wydatki egzekucyjne. O ile regulacja powyższa, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa prze-widuje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnio-nych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właści-wemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględ-nieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu fi-nansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31.07.2003 r. rozporządzenie w sprawie szcze-gółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu skła-dek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzin-ną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możli-wości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczaj-nego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie uma-rzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (także odsetek za zwłokę jako należności pochodnej), co dokonać się winno na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie o ubezpieczeń społecznych powierzyła, jak to wynika nie tylko z powo-łanego wyżej przepisu art. 28 ust. 1, ale także z przepisu art. 83 ust. 1, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może zostać wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu ("z urzędu"), jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego, skoro możliwym jest to tylko wtedy, "jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak chce tego przepis § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospo-darki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), co w szczególności ma miejsce w razie wykazania którejkolwiek z sytuacji w przepisie tym dalej przywołanych. W przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawo-dawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasad-ności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Biorąc jednak pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle sprecyzowane (całkowita nieściagalność - art. 28 ust. 3 ustawy; niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym m.in. niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych - § 3 ust. 1 rozporządzenia), nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności, względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanki w postaci ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia tych należności, której wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentual-nego umorzenia, organ rentowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający to umorzenie. Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, zatem musi ona mieć cha-rakter wyjątkowy, związany z wystąpieniem zdarzeń o takim też charakterze, z reguły od samego zobowiązanego niezależnych. Kontrola sądowa legalności decyzji wyda-nych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ ren-towy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istot-nym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony ma-teriał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zasto-sowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyniłby bowiem wnio-sek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjo-nalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy pozwala uznać, że organ rentowy w sposób wyczerpujący zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał wszechstronnej jego oceny, wyprowadzając zasadnie z tej oceny wniosek, iż mimo niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy brak jest okoliczności dostatecznie wskazujących na taki ważny inte-res zobowiązanego, który przy uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego uzasadniałby konieczność umorzenia narosłych zaległości składkowych. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie odpowiada przepisom pra-wa materialnego, względnie uchybia przepisom postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuza-sadnionej.