I SA/Sz 422/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Zaremba (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska Sędzia WSA Marzena Kowalewska Protokolant: Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję, 2. z a s ą d z a od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] odmawiająca R. G. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji. W uzasadnieniu podano, że w związku ze złożeniem w dniu 29 czerwca 2004r. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych odmawia się przyznania płatności na rok 2004r. ze względu na niezgodność /zawyżenie/ pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Uzasadnia to wymierzenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł: 1. Jednolita Płatność Obszarowa - 2004 Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku w/w kontroli [...] ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie [...] ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu 428,32 %. Wysokość kary pieniężnej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych [...] zł. 2. Uzupełniająca Płatność Obszarowa - inne rośliny - 2004 Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych [...] ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku w/w kontroli [...] ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie [...] ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu 427,98 %. Wysokość kary pieniężnej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji R. G. zarzucił, że niezgodność pomiędzy zadeklarowaną sumą działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu dotyczy tylko powierzchni działek rolnych o identyfikatorach A,N,0 i powierzchni [...] ha i działki rolnej o identyfikatorze I i powierzchni [...] ha. Natomiast powierzchnia [...] ha działek o identyfikatorach L,M,P powinna być zaliczona do jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Skarżący wyjaśnił, że na tych działkach zamierzał dosiać trawy i w tym celu dokonał talerzowania i częściowo orki. Kontrola, która rozpoczęła się w sierpniu 2004r. zastała go w momencie kiedy kończył te prace i praktycznie cały teren został przygotowany do dosiania traw. W protokołach kontroli wpisano stan faktyczny prac polowych i tak to było przez niego rozumiane. Gdyby jednak przewidział, że zostanie to zinterpretowane jako zmiana deklaracji to zabiegałby o umieszczenie stosownego komentarza. Ponadto z interpretacji kontroli wynikało, że zostały naliczone kary z tytułu występowania powierzchni nie utrzymywanej w dobrej kulturze rolnej. Skarżący podniósł, że co do tej kwestii miał również odmienne zdanie , ale w końcu zgodził się z tym stanowiskiem uznając, że ważniejszy jest pozytywny wynik kontroli. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że we wniosku z dnia 29 czerwca 2004r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych R. G. deklarował na działkach oznaczonych jako "L", "M" i "P" trawy na gruntach rolnych, a kontrola przeprowadzona w miesiącu sierpniu stwierdziła na działkach rolnych: - "L" - ugór czarny, pole stalerzowane na całej powierzchni działki; - "M" - ugór czarny, pole stalerzowane na części działki, o powierzchni [...] ha, pozostała część działki o powierzchni [...] ha nie utrzymywana w dobrej kulturze rolnej; - "P" - ugór czarny na powierzchni [...] ha; [...] ha porzeczki oraz [...] ha ziemniaków. Wnioskodawcy naliczono sankcje z tytułu zawyżonej deklaracji powierzchni działek rolnych, w oparciu o przepisy: - Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92; - Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199 z dnia 16grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do roku 2004 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Polski; - Rozporządzenia Komisji ( WE) nr 118/2004. Artykuł 8 Rozporządzenia nr 2419/2001 stanowi, że w przypadku, gdy właściwe władze poinformowały Wnioskodawcę o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc lub w przypadku, gdy powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz gdy kontrola na miejscu ujawniła nieprawidłowości, uzupełnienia i zmiany dotyczące dodania do wniosku działek rolnych dotychczas nie wykazanych, jak również wprowadzenia zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy nie są dozwolone w odniesieniu do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Zgodnie z Rozporządzeniem 2199/2003 i Rozporządzeniem 2419/2001, zmienionym przez Rozporządzenie 118/2004, w przypadku stwierdzenia różnicy pomiędzy zadeklarowanym, a rzeczywistym polem powierzchni, jeżeli różnica ta jest większa od 50%, wnioskodawca nie otrzymuje pomocy w danym roku kalendarzowym oraz będzie wyłączony ponownie z otrzymania pomocy, do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zgłoszonym, a ustalonym polem powierzchni, kwota ta będzie potrącana z płatności pomocowych, do których Wnioskodawca jest uprawniony w świetle wniosków, które składa na przestrzeni trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym poczyniono te ustalenia. Wnioskodawca we wniosku o przyznanie płatności własnoręcznym podpisem poświadczył, że znane są mu skutki składania fałszywych oświadczeń, wynikające z art. 297 § 1l Kodeksu karnego oraz zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, złożył również oświadczenie, że grunty zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności będzie utrzymywał w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu przepisów ochrony środowiska. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że uznaje odwołanie za niezasadne. R.G. zaskarżył decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podał, że w związku z prowadzoną od 15 lat działalnością rolniczą związaną z hodowlą koni, tereny przez niego posiadane i dzierżawione były do tej pory wykorzystywane do upraw związanych z tą działalnością a w głównej mierze do pozyskiwania siana. Kiedy z uwagi na możliwość uzyskania dopłat skarżący zdecydował się na wzbogacenie wyjałowionych traw trawami o określonej wyższej jakości podjął decyzję o dosianiu traw, ale na terenie odpowiednio przygotowanym. W związku z tym na działkach L, M, P dokonano w sierpniu koszenia, a następnie talerzowania łącznie na powierzchni [...] ha. W stosunku do tych powierzchni, kontrola która rozpoczęła się również w sierpniu potwierdziła przestrzeganie dobrej kultury rolnej. Zdaniem skarżącego, postępowanie przy dosiewaniu traw polegające na talerzowaniu gruntu od dosiew nie zmieniło rodzaju uprawnianej rośliny, a poza tym organ odwoławczy nie ustosunkował się w swojej decyzji do tej kwestii. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie stwierdzając, że decyzję odmawiającą przyznania płatności wydano ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, sankcje natomiast naliczono w oparciu o obowiązujące przepisy. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku gdyby na gruntach ornych deklarowane były trwałe użytki zielone, zabieg talerzowania i obsiania traw po pierwszym pokosie byłby zabiegiem wskazanym. Natomiast dokonanie zabiegów talerzowania i częściowej orki gruntów, na których dokonano uprawę traw po złożeniu wniosku stanowi istotną zmianę w zakresie wykorzystywania gruntów ornych. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2005r. nadesłanym do Sądu po zamknięciu rozprawy, organ odwoławczy w uzupełnieniu podał, że zgodnie ze złożonym wnioskiem obszarowym na 2004 rok skarżący zadeklarował uprawy paszowe i trawy na gruntach rolnych i w związku z tym winien był utrzymać uprawę paszową na działkach rolnych L, M, N, O oraz P przez 7 miesięcy. Bez narażania się na sankcje nie powinien zaorać w okresie od 20 maja do 15 października traw na gruntach ornych, lecz zdecydować się na wiosenny termin siewu, czy też podsiewu /ewentualnie zawiadomić o tym fakcie ARiMR/. Znając zasady przyznawania płatności obszarowych do gruntów rolnych /skarżący potwierdził to podpisem na wniosku/ R. G. zdecydował się na działania niezgodne z zobowiązaniem i w konsekwencji kontrola stwierdziła ugór zamiast trawy na gruntach ornych. Kontrolerzy stwierdzili na w/w działkach występowanie nieprawidłowości z kodem DR 7, co oznacza, że nie stwierdzono uprawy deklarowanego gatunku rośliny /trawy na gruntach ornych/, a gatunek stwierdzony nie należy do tej samej grupy płatności /ugór/. Sankcją za to jest wykluczenie z płatności działek. Organ odwoławczy wskazał również, ze gdyby rolnik zadeklarował ugór, czyli to co faktycznie stwierdzono otrzymałyby płatność w wysokości [...] zł tymczasem do użytku zgłoszonego przez rolnika przysługuje płatność w wysokości [...] zł. Nadto ze zdjęć załączonych do pisma można wyciągnąć wniosek, że działki zadeklarowane jako trawy na gruntach ornych nie był użytkowane rolniczo zgodnie z deklaracją lecz były wieloletnimi ugorami. Skarżący był obecny podczas kontroli i po jej zakończeniu w dniu [...] i podpisał protokół w którym wymieniono stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości. Podczas przeprowadzenia kontroli na miejscu inspektorzy terenowi dokonują oceny dobrej kultury rolnej działki w stosunku do zadeklarowanej rośliny. Nie mogli zatem ocenić czy zostały zachowane wymogi dobrej kultury rolnej skoro skarżący deklarował trawy na gruntach ornych, a traw już nie było ponieważ zostały stalerzowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może być przeprowadzona przez Sąd tylko w przypadku gdy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Z treści tego przepisu wynika, że w uzasadnieniu powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności /art. 15 kpa/ każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozstrzygnięciu przez organ II instancji . Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie /art. 138 kpa/. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy udzielił tylko "odpowiedzi na odwołanie ". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak bowiem rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinno zawierać uzasadnienie. Organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym złożonym do Sądu po zamknięciu rozprawy ustosunkował się do żądań skarżącego i jednoznacznie wyjaśnił jaka była podstawa odmowy przyznania płatności do części działek zadeklarowanych we wniosku. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwaliło się stanowisko, że odpowiedź organu na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji /por. wyrok NSA z 27 kwietnia 1997r. sygn. akt III SA 1838/01 – publ. ONSA 1992 t.2 poz. 45/. Dlatego na podstawie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ należało orzec jak w sentencji.