I SA/Sz 423/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Zaremba (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska Sędzia WSA Marzena Kowalewska Protokolant: Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję, 2. z a s ą d z a od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] w przedmiocie przyznania R.G. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania pomniejszonej za względu na sankcje do kwoty [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm./ , § 6 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 73, poz.657 z późn.zm./ W uzasadnieniu podano, że w dniu 29 czerwca 2004r. R. G. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zwanej dalej "płatnością ONW" na rok 2004. W dniu 27 sierpnia 2004r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w wyniku, której wykryto nieprawidłowości dotyczące działek rolnych o identyfikatorach A, N, O o łącznej zadeklarowanej powierzchni [...] ha, stwierdzono, iż zadeklarowana powierzchnia nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Na działkach rolnych o identyfikatorach L, M, P o łącznej powierzchni zadeklarowanej [...] ha, stwierdzono, że zadeklarowany gatunek rośliny uprawnej jest niezgodny ze stwierdzonym podczas kontroli na miejscu, oraz na działce rolnej o identyfikatorze I o zadeklarowanej powierzchni [...] ha, stwierdzono, że zadeklarowana działka rolna nie istnieje. W związku z tym wykluczono z dopłat z tytułu ONW powyższe działki rolne, a w stosunku do pozostałych naliczono sankcje. Ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, na podstawie art. 70 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), nałożono sankcję w wysokości [...] zł . R. G. w odwołaniu od tej decyzji podał, że zgadza się z tym, że nie przyznano mu płatności ONW dla działek rolnych o identyfikatorach A,N,0 o łącznej zadeklarowanej powierzchni [...] ha i na to ,że wykluczono z tej pomocy działkę I o powierzchni [...] ha. Natomiast powierzchnia [...] ha działkę o identyfikatorach L,M,P powinna być zaliczona do jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Skarżący wyjaśnił, że na tych działkach zamierzał dosiać trawy i w tym celu dokonał talerzowania i częściowo orki. Kontrola, która rozpoczęła się w sierpniu 2004r. zastała go w momencie kiedy kończył te prace i praktycznie cały teren został przygotowany do dosiania traw. W protokołach kontroli wpisano stan faktyczny prac polowych i tak to było przez niego rozumiane. Gdyby jednak przewidział, że zostanie to zinterpretowane jako zmiana deklaracji to zabiegałby o umieszczenie stosownego komentarza. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że we wniosku z dnia 29 czerwca 2004r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania R.G. znacznie zawyżył deklarowaną powierzchnię działek; stwierdzono również, że deklarowane do uzyskania płatności grunty nie był utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej. We wniosku o przyznanie płatności na działkach rolnych oznaczonych jako "L", "M" i "P deklarowane były trawy na gruntach rolnych, natomiast kontrola przeprowadzona w miesiącu sierpniu stwierdziła: - "L" - ugór czarny, pole stalerzowane na całej powierzchni działki; - "M" - ugór czarny, pole stalerzowane na części działki, o powierzchni [...] ha, pozostała część działki o powierzchni [...] ha nie utrzymywana w dobrej kulturze rolnej; - "P" - ugór czarny na powierzchni [...] ha; [...] ha porzeczki oraz [...] ha ziemniaków. Wnioskodawca otrzymał decyzję odmawiającą przyznania płatności ONW ze wzglądu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, poza tym naliczono sankcje w oparciu o przepisy Rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady /WE/ Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Wnioskodawca we wniosku o przyznanie płatności własnoręcznym, podpisem poświadczył, że znane są mu skutki składania fałszywych oświadczeń, wynikające z art. 297 § 1 Kodeksu karnego oraz zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, złożył również oświadczenie, że grunty zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności będzie utrzymywał w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu przepisów ochrony środowiska. R. G. zaskarżył decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podał, że w związku z prowadzoną od 15 lat działalnością rolniczą związaną z hodowlą koni, tereny przez niego posiadane i dzierżawione były do tej pory wykorzystywane do upraw związanych z tą działalnością a w głównej mierze do pozyskiwania siana. Kiedy z uwagi na możliwość uzyskania dopłat skarżący zdecydował się na wzbogacenie wyjałowionych traw trawami o określonej wyższej jakości podjął decyzję o dosianiu traw, ale na terenie odpowiednio przygotowanym. W związku z tym na działkach L, M, P dokonano w sierpniu koszenia, a następnie talerzowania łącznie na powierzchni [...] ha. W stosunku do tych powierzchni, kontrola która rozpoczęła się również w sierpniu potwierdziła przestrzeganie dobrej kultury rolnej. Zdaniem skarżącego, postępowanie przy dosiewaniu traw polegające na talerzowaniu gruntu od dosiew nie zmieniło rodzaju uprawnianej rośliny, a poza tym organ odwoławczy nie ustosunkował się w swojej decyzji do tej kwestii. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie stwierdzając, że decyzję odmawiającą przyznania płatności wydano ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, sankcje natomiast naliczono w oparciu o obowiązujące przepisy. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku gdyby na gruntach ornych deklarowane były trwałe użytki zielone, zabieg talerzowania i obsiania traw po pierwszym pokosie byłby zabiegiem wskazanym. Natomiast dokonanie zabiegów talerzowania i częściowej orki gruntów, na których dokonano uprawę traw po złożeniu wniosku stanowi istotną zmianę w zakresie wykorzystywania gruntów ornych. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2005r. nadesłanym do Sądu po zamknięciu rozprawy, organ odwoławczy w uzupełnieniu podał, że zgodnie ze złożonym wnioskiem obszarowym na 2004 rok skarżący zadeklarował uprawy paszowe i trawy na gruntach rolnych i w związku z tym winien był utrzymać uprawę paszową na działkach rolnych L, M, N, O oraz P przez 7 miesięcy. Bez narażania się na sankcje nie powinien zaorać w okresie od 20 maja do 15 października traw na gruntach ornych, lecz zdecydować się na wiosenny termin siewu, czy też podsiewu /ewentualnie zawiadomić o tym fakcie ARiMR/. Znając zasady przyznawania płatności obszarowych do gruntów rolnych /skarżący potwierdził to podpisem na wniosku/ R. G. zdecydował się na działania niezgodne z zobowiązaniem i w konsekwencji kontrola stwierdziła ugór zamiast trawy na gruntach ornych. Kontrolerzy stwierdzili na w/w działkach występowanie nieprawidłowości z kodem DR 7, co oznacza, że nie stwierdzono uprawy deklarowanego gatunku rośliny /trawy na gruntach ornych/, a gatunek stwierdzony nie należy do tej samej grupy płatności /ugór/. Sankcją za to jest wykluczenie z płatności działek. Organ odwoławczy wskazał również, ze gdyby rolnik zadeklarował ugór, czyli to co faktycznie stwierdzono otrzymałyby płatność w wysokości [...] zł tymczasem do użytku zgłoszonego przez rolnika przysługuje płatność w wysokości [...] zł. Nadto ze zdjęć załączonych do pisma można wyciągnąć wniosek, że działki zadeklarowane jako trawy na gruntach ornych nie był użytkowane rolniczo zgodnie z deklaracją lecz były wieloletnimi ugorami. Skarżący był obecny podczas kontroli i po jej zakończeniu w dniu [...] i podpisał protokół w którym wymieniono stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości. Podczas przeprowadzenia kontroli na miejscu inspektorzy terenowi dokonują oceny dobrej kultury rolnej działki w stosunku do zadeklarowanej roślina. Nie mogli zatem ocenić czy zostały zachowane wymogi dobrej kultury rolnej skoro skarżący deklarował trawy na gruntach ornych, a traw już nie było ponieważ zostały stalerzowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może być przeprowadzona przez Sąd tylko w przypadku gdy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Z treści tego przepisu wynika, że w uzasadnieniu powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności /art. 15 kpa/ każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozstrzygnięciu przez organ II instancji . Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie /art. 138 kpa/. W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy udzielił tylko "odpowiedzi na odwołanie ". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak bowiem rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinno zawierać uzasadnienie. Organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym złożonym do Sądu po zamknięciu rozprawy ustosunkował się do żądań skarżącego i jednoznacznie wyjaśnił jaka była podstawa odmowy przyznana płatności do części działek zadeklarowanych we wniosku. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwaliło się stanowisko, że odpowiedź organu na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji /por. wyrok NSA z 27 kwietnia 1997r. sygn. akt III SA 1838/01 – publ. ONSA 1992 t.2 poz. 45/. Dlatego na podstawie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ należało orzec jak w sentencji.