I SA/Sz 447/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji tego Zakładu z dnia [..] r., Nr[...] , którą odmówiono B. T. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. Z uzasadnienia wskazanej na wstępie decyzji oraz z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wpłynął wniosek B. T. z dnia [...] r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne. Wniosek umotywowany został trudną sytuacją finansową zainteresowanej, która od dnia [...] r. po utracie zatrudnienia w [...] ", była osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, wobec czego nie była ona w stanie zapłacić zaległych należności składkowych bez uszczerbku dla zaspokojenia swych niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...]r. Zakład odmówił umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Od powyższej decyzji zainteresowana złożyła wniosek do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. od decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] r., która to decyzja wyrokiem tegoż Sądu z dnia [...] r., sygn. akt V SA/Wa 358/07 została uchylona. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja Zakładu z dnia [....] r. utrzymana została w mocy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [....] z dnia 30 listopada 2007 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 18.02.2008 r.), której nieważność stwierdzona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12.05.2008 r., sygn. akt V SA/Wa 721/08, wydanym na skutek ponownej skargi. Rozpatrując sprawę ponownie na skutek powyższego wyroku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 11.02.2009 r., oznaczoną numerem[...], ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lipca 2006 r., odmawiając tym samym umorzenia B. T. należności z tytułu nieopłaconych składek. Kolejna decyzja Prezesa Zakład została również zaskarżona przez zain-teresowaną do sądu administracyjnego. W wyniku rozpoznania jej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 29.08.2009 r., sygn. akt I SA/Sz 296/09, uchylił decyzję Prezesa Zakładu z dnia 11.02.2009 r. wobec stwierdzenia, że decyzja ta "dotknięta jest wadą wyrażającą się w oczywistej sprzeczności między wskazanym w niej rozstrzygnięciem (osnową), a jego uzasadnieniem. Treścią samego rozstrzygnięcia jest bowiem utrzymanie w mocy decyzji organu, który odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem tych składek, natomiast treść uzasadnienia decyzji in fine wskazuje, iż organ, ponownie rozpoznając sprawę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje i odmówił umorzenia należności ZUS z tytułu nieopłaconych składek, a ponadto - na podstawie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - umorzył postępowanie w części dotyczącej składek na ubezpieczenie społeczne finansowanych przez ubezpieczo-nego niebędącego płatnikiem składek, ze względu na jego bezprzedmiotowość". W konsekwencji tego wyroku doszło do wydania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dwóch decyzji z dnia 21.04.2010 r.: pierwszej - oznaczonej nr.[...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 20.07.2006 r., odmawiającą B. T. umorzenia należności z tytułu składek na jej własne ubezpieczenie społeczne, oraz drugiej - oznaczonej nr. [...] którą umorzył postępowanie wszczęte w przedmiocie umorzenia B. T., jako płatnikowi, należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek finansowanych przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu pierwszej z tych decyzji przedstawiono ustalenia faktyczne w zakresie dotyczącym okoliczności, które zrodziły powstanie zaległych należności składkowych oraz okoliczności wskazujących na aktualną sytuację życiową wniosko-dawczyni i sytuację majątkową, z uwzględnieniem jej aktualnych dochodów. Przyto-czono też regulacje prawne w zakresie dotyczącym umorzenia zaległych należności składkowych zawartych w dyspozycji art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń spo-łecznych oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazując na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych, podkreślono też, że będąc dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i z dotacji budżetu państwa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany jest funduszem tym gospodarować z największą ostrożnością, traktując umorzenie należności składowych jako uregulowanie wyjątkowe, skoro regułą jest płacenie składek ubezpieczeniowych. Odnosząc się do samego wniosku o umorzenie zaległych należności skład-kowych stwierdzono dalej w omawianym uzasadnieniu decyzji ostatecznej, że w stosunku do dłużniczki nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o któ-rych mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Osiąga ona bowiem dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę ze średnim miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto). Jest ona współwłaścicielem lokalu mieszkalnego położonego w P, przy ulicy [...] , opisanego w KW nr [...] na którym Zakład w dniu [...] r. dokonał zabezpieczenia poprzez wpis hipoteki przymusowej kaucyjnej w wysokości [...] zł. Przyznano, że dochody dłużniczki w kwocie [...] zł netto miesięcznie nie są obecnie wystarczające na spłatę zaległości z tytułu składek w kwocie [...] zł oraz z tytułu odsetek w kwocie [...] zł i że nie jest ona w stanie sama spłacić przedmiotowego zadłużenia jednorazowo, czy też w bliżej określonym przedziale czasu bez uszczerbku dla jej niezbędnych potrzeb życiowych. Stwierdzono, że sytuacja taka nie ma jednak charakteru trwałego i może ulec korzystnej zmianie. Podkreślono, że zaległe należności składkowe powstały w okresie prowadzenia przez wnioskodawczynię działalności gospodarczej, kiedy to była ona też płatnikiem składek na ubezpieczenie osób przez nią zatrudnionych, zobowiązanym do ich naliczania, potrącania i odprowadzania. To zaniechanie tych obowiązków skutkowało też powstaniem zaległości wobec organu rentowego, który jako wierzyciel publicznoprawny jest zobowiązany dochodzić należności w każdym przypadku, gdy płatnik składek nie odprowadza należności składkowych. W ocenie organu okoliczności te przemawiają za odmową umorzenia zaległych należności. Od wskazanej na wstępie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako decyzji ostatecznej, B. T. wniosła skargę do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Domagając się uchylenia tej decyzji jako naruszającej prawo skarżąca naruszenia tego upatruje, jak wynika to z uzasadnienia jej skargi, w bezzasadnym uznaniu, że w świetle wykazanych przez nią okoliczności dotyczących jej sytuacji życiowej i majątkowej, wskazujących na zagrożenie dla jej egzystencji spowodowane koniecznością poniesienia ciężaru uiszczenia zaległych składek, nie zachodzą podstawy do umorzenia tych należności. Kwestionując to uznanie przytacza ona w uzasadnieniu tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, mające w jej przekonaniu wskazywać na dowolność tego uznania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Skargę uzna należało za nieuzasadnioną, nie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia, ze zaskarżona decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem pra-wa nakazującym jej uchylenie. W związku z tym, iż przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu niezapłaconych w terminie płatności składek na jej własne ubezpieczenie społeczne, wskazać należy, że sto-sownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74), w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 24.08.2005 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. I tak, należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie tam wyliczonych, a mianowicie wtedy, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przed-mioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest nas-tępców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28.02.2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku mająt-ku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu prze-pisów ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyj-nym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postę-powaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z któ-rego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekra-czających wydatki egzekucyjne. O ile regulacja powyższa, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa prze-widuje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnio-nych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właści-wemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględ-nieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu fi-nansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31.07.2003 r. rozporządzenie w sprawie szcze-gółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu skła-dek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzin-ną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możli-wości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczaj-nego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie uma-rzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (także odsetek za zwłokę jako należności pochodnej), co dokonać się winno na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie o ubezpieczeń społecznych powierzyła, jak to wynika nie tylko z powo-łanego wyżej przepisu art. 28 ust. 1, ale także z przepisu art. 83 ust. 1, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisów tych wynika, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności może zostać wydana zarówno z inicjatywy samego Zakładu ("z urzędu"), jak i z inicjatywy zobowiązanego, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tychże składek, wydawana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zapaść może wyłącznie na wniosek zobowiązanego, skoro możliwym jest to tylko wtedy, "jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak chce tego przepis § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szcze-gółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), co w szczególności ma miejsce w razie wykazania którejkolwiek z sytuacji w przepisie tym dalej przywołanych. W przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawo-dawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasad-ności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Biorąc jednak pod uwagę, iż materialnoprawne przesłanki tych decyzji zostały przez prawodawcę ściśle sprecyzowane (całkowita nieściagalność - art. 28 ust. 3 ustawy; niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym m.in. niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych - § 3 ust. 1 rozporządzenia), nie sposób uznać, iż uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") oznacza pełną swobodę tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania pomimo uznania, iż wykazana została całkowita nieściągalność należności względnie niemożność jej zapłacenia ze względu np. na zagrożenie dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanki w postaci ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia tych należności, której wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentual-nego umorzenia, organ rentowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający to umorzenie. Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, musi ona zatem mieć charakter wyjątkowy, związany z wystąpieniem zdarzeń o takim też charakterze, z reguły od samego zobowiązanego niezależnych. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ ren-towy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istot-nym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony ma-teriał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zasto-sowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyniłby bowiem wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy pozwala uznać, że organ rentowy w sposób wyczerpujący zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał wszechstronnej jego oceny, wyprowadzając zasadnie z tej oceny wniosek, iż mimo niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawczyni brak jest okoliczności dostatecznie wskazujących na taki ważny interes zobowiązanego, który przy uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego uzasadniałby ko-nieczność umorzenia odsetek od narosłych w długim okresie czasu zaległości skład-kowych. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie odpowiada przepisom pra-wa materialnego, względnie uchybia przepisom postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuza-sadnionej.