I SA/Sz 452/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi S. w S. na uchwałę Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 17 stycznia 2013 r. nr 63/13 w przedmiocie udzielenia dotacji dla podmiotów niepublicznych I. odrzuca skargę, II. zarządza zwrot uiszczonego wpisu sądowego w kwocie [...] złotych na rzecz S. w S. S. w Szczecinie na podstawie art. 91 w związku z art. 90 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego Nr 63/13 z 17 stycznia 2013 r. w sprawie udzielenia dotacji podmiotom niepublicznym wyłonionym w otwartym konkursie ofert na realizację zadania zleconego z administracji rządowej z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej pn. "Prowadzenie ośrodka adopcyjnego na terenie województwa zachodniopomorskiego w 2013 roku" i wniosło o nakazanie organowi - uchylenia w części/całości ww uchwały i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Postępowanie konkursowe przeprowadzono na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Skarżący wskazuje, iż przepis art. 91 w zw z art. 90 ustawy o samorządzie województwa, pozwala zaskarżyć do sądu administracyjnego czynności prawne i faktyczne podejmowane przez organ samorządu województwa przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez ww. czynności określonych w art. 90 ust. 4 tej ustawy. Uchwałę podjętą w niniejszej sprawie przez organy samorządu województwa (zarząd) należy traktować jako czynności prawne w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, inne niż stanowienie aktów prawa miejscowego lub czynności faktyczne, jako uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym, skierowaną do określonego kręgu podmiotów, bowiem dotyczy ona de facto rozdziału środków publicznych. Skarżący uważa, że wniesienie skargi stanowi w tych okolicznościach możliwość kontroli legalności podjętej uchwały. Skarżący wskazuje, że z uwagi na ułomność uregulowań prawnych zawartych w ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zasadne jest wniesienie skargi i żądanie przyznania ochrony sądowej. Z tych przyczyn zasadnym jest zastosowanie trybu określonego w przepisach art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590), co stanowi jedyny sposób sądowej kontroli uchwały podjętej przez Zarząd Województwa, która to uchwała rażąco narusza prawo i pogarsza sytuację indywidualną prawną Skarżącego jako podmiotu realizującego zadania publiczne i beneficjenta środków publicznych. S. wskazało, że 21 stycznia 2013 r. otrzymało pismo z Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z którego treści wynikało, iż zgodnie z uchwałą z 17 stycznia 2013 r. nr 63/13, S. w wyniku rozstrzygnięcia konkursu otrzymało kwotę [...] zł. S. 15 lutego 2013r. wezwało Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego do zaprzestania naruszaniu interesu prawnego S. Mimo wezwania do zaniechania naruszeń prawa Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego nie podjął żadnych czynności w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego - tj. ww. uchwały nr 63/13. Skarżący wadliwość wskazanej powyżej uchwały upatruje w wadliwym rozstrzygnięciu konkursu i dopuszczeniu do oceny oferty Fundacji "Mam dom" mimo, że oferta ta została zgłoszona niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z uchwały nr 2052/12, tym samym komisja oceniająca oferty a następnie Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego dopuścił się naruszenia art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887, ze zm.). Ponadto zdaniem Skarżącego, treść uchwały nr 63/13 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego nie odpowiada zapisom Działu VI. pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały nr 2052/12 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z siedzibą w S., o ogłoszeniu otwartego konkursu na powierzenie realizacji zleconego z administracji rządowej zadania z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej co również rażąco narusza prawo tj. art.154 ust. 2 i 3 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Dalej podaje, że komisja konkursowa przyznała Fundacji "Mam Dom" punkty konkursowe niezgodnie z kryteriami jakie zostały zawarte w Dziale VIII Tryb, kryteria i termin dokonania wyboru Załącznika nr 1 do uchwały nr 2052/12 Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 6 grudnia 2012 r. Punkty zostały bowiem przyznane za działania nie będące przedmiotem powierzonego zadania ponadto nie dokonał rzetelnej analizy przedłożonych ofert a podejmując uchwałę organ ograniczył się jedynie do zsumowania liczby punktów, jakie przyznali poszczególni członkowie komisji oceniający oferty. Powołując art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.) S. wskazało, że zaskarżona uchwała nr 63/13 nie odzwierciedla wskazanej zasady praworządności, albowiem Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego wbrew przepisom ustawy o wspieraniu rodzin systemie pieczy zastępczej podjął uchwałę o rocznym powierzeniu realizacji zadnia zleconego z administracji rządowej zamiast zawrzeć umowę na okres co W konsekwencji takich działań, zdaniem Skarżącego naruszony został interes prawny S. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa dokonując analizy art. 90 i 91 ustawy o samorządzie województwa, uznając, że Skarżący w skardze nie wykazał interesu prawnego dającego legitymację do wniesienia skargi, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W zakresie tego ostatniego aspektu skargi, wyjaśnić należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym może być zatem sprawa (czynność) z zakresu administracji publicznej. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż przez sprawę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2003 r., l SA 743/03, niepubl., postanowienie NSA z 22 września 1992 r., SA/Wr 702/92; ONSA 1993, nr 3, póz. 65). Kontrola działalności administracyjnej obejmuje uprawnienie do orzekania w sprawach wynikających z administracyjnych stosunków prawnych. Zauważyć przy tym trzeba, że stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, iż przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, LexisNexis). Z kolei postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach przekazanych kognicji sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, tj. w sprawach sądowoadministracyjnych normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 – powoływana dalej jako "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie S. jako przedmiot zaskarżenia wskazało uchwałę nr 63/13 z 17 stycznia 2013 r. Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego w sprawie udzielenia dotacji dla podmiotów niepublicznych wyłonionych w otwartym konkursie ofert na realizację zadania zleconego z administracji rządowej z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej pn. "Prowadzenie ośrodka adopcyjnego na terenie województwa zachodniopomorskiego w 2013 r." W związku z powyższym wyjaśnić należy, że konkurs pn. "Prowadzenie ośrodka adopcyjnego na terenie województwa zachodniopomorskiego w 2013 r." jest konkursem ogłoszonym w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. nr 234, z 2010 r., poz. 1536 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.z 2013 r., poz. 885) i ma na celu zlecenie realizacji zadania publicznego organizacjom pozarządowym. Zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie (art. 3 ust. 1). W myśl natomiast art. 5 ust.1 komentowanej ustawy organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie i w zakresie istotnym dla rozstrzyganego problemu, formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust.2 pkt 1). Zasady te zostały określone w rozdziale 2 ustawy – Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Stosownie do przepisów tego rozdziału, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Przepis art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art.13 ust.2 ustawy określono elementy tego ogłoszenia. Natomiast art.14 ust.1 tej ustawy określa niezbędne elementy oferty, a art.15 ust.1 kryteria oceny ofert. Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs, przy czym ustawodawca określił zarówno obligatoryjny jak i fakultatywny skład komisji konkursowej i wprowadził zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy k.p.a. (wyłącznie) dotyczące wyłączenia pracownika. Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych, a przepis art.15 ust. 4 obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Istotnym dla dalszych rozważań jest także to, że normodawca określił wzór takiej umowy. W oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 25). Załącznik nr 2 rozporządzenia zawiera ramowy wzór umowy "o wsparcie/powierzenie realizacji zadania publicznego" zawieranej pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Treść ramowego wzoru umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wskazuje wprost, iż jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty dotacji (§ 3 pkt 1 wzoru umowy). W tym zakresie, stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych organ administracji publicznej - zleceniodawca - działa, jako dysponent części budżetowej (art.151 ustawy o finansach publicznych), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art.127 ust.1 pkt 1 e ustawy o finansach publicznych. Wynika to wprost z treści art.16 ust.1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji. Z przeanalizowanego stanu prawnego wynika zatem, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym (indywidualnym). Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkludując ten wątek rozważań Sąd podkreśla, że konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych ale nie można jej traktować, jako dofinansowanie działalności organizacji pożytku publicznego, czy też dofinansowanie projektu. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia" lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, aktu do którego, jak chciałoby S. miałby zastosowanie art. 91 ust. 1 w zw z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Fakt, że wyłonienie podmiotu, dokonane zostało poprzez uchwałę zarządu, nie zmienia oceny charakteru czynności organu. Zauważyć należy bowiem, że sam fakt podjęcia uchwały przez zarząd, który jest organem kolegialnym (art. 31 ustawy o samorządzie województwa), automatycznie nie powoduje, że mamy do czynienia z uchwałą z zakresu administracji publicznej, o czym świadczy tryb wyłania podmiotu do realizacji zadania publicznego. Niezależnie bowiem czy będzie to rezolucja, apel, skarga, oświadczenie, deklaracja – uchwała jest formą wyrażenia stanowiska przez kolegialny organ. Z brzmienia art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (akty prawa miejscowego), przyjąć można, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego, stanowione przez organ samorządu województwa, ale także inne akty stanowione przez organ samorządu województwa, niebędące aktami prawa miejscowego, ale stanowiące akty z zakresu administracji publicznej. Do tego rodzaju aktów z zakresu administracji publicznej, należą także czynności organu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym (por. Jan Paweł Tarno, op. cit. s. 39-40; Andrzej Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 28 do art. 3). Nie ma więc przeszkód ustrojowych do zaskarżania do sądu administracyjnego aktów z zakresu administracji publicznej, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego. Znaczenie powinna mieć w tym zakresie, w ramach zakreślonych ustawami ustrojowymi, materialna podstawa prawna aktu i wynikający z tej podstawy charakter aktu. Nie jest konieczne użycie w przepisie nazwy prawnej formy podjętego aktu. Przyjąć należy, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 380). Uchwała zatem podjęta przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego z 17 stycznia 2013 r. Nr 63/13 w związku z realizacją trybu wyłaniania podmiotu do realizacji zadania, nie jest aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – jest etapem poprzedzającym zawarcie umowy o realizację zadania publicznego. Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, aktu o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a czy też decyzji (postanowień) administracyjnych (art.3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.,) czy też innych aktów lub czynności o charakterze indywidualnym, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art.3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. W związku z powyższym nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie przez Skarżącego jako podstawy zaskarżenia przedmiotowej uchwały Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z 17 stycznia 2013 r., art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie województwa – w niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z działaniem organu administracji z zakresu administracji publicznej ale z działaniem przed zawarciem umowy cywilnoprawnej. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona uchwała nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdzić należy, że nie podlega ona kontroli sądu administracyjnego, a zatem wniesienie skargi na tą uchwałę było niedopuszczalne, co uzasadnia jej odrzucenie stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.