I SA/Sz 460/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Protokolant Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania A.T. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że A.T. w dniu 15 maja 2007 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007, w którym zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie S02 rolnictwo ekologiczne 24 działki rolne o łącznej powierzchni 48,78 ha, w tym: -20,78 ha w wariancie S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), -15,55 ha w wariancie S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), -11,95 ha w wariancie S02c02 uprawy warzywnicze (z certyfikatem zgodności), -0,50 ha w wariancie S02d02 uprawy sadownicze, w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności). Ponadto, wnioskodawca w dniu 27 czerwca 2007 r. złożył pisemne oświadczenie o zgodności z prawdą danych zawartych w złożonym wniosku, składając jednocześnie oświadczenie, iż jest świadomy skutków składania fałszywych zeznań wynikających z art. 297 Kodeksu karnego. Dalej, organ wskazał, że w dniu 7 grudnia 2007 r. do Biura Powiatu ARiMR wpłynął wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2007, zgodny z wykazem jednostki certyfikującej AgroBioTest, sporządzonym na podstawie przepisu art. 9 ust.1 pkt 1ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym, w którym jednostka certyfikująca ustaliła, że wnioskodawca nie posiada jakichkolwiek powierzchni objętych pakietem S02 rolnictwo ekologiczne w wariancie z certyfikatem zgodności. Wobec tych ustaleń, w dniu [...] Kierownik Biura Powiatu ARiMR wydał ww. decyzję Nr [...] o odmowie przyznania A.T. płatności z tytułu realizacji przedsięwziąć rolnośrodowiskowych na 2007 r., wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, że producent rolny w czwartym roku realizacji programu nie osiągnął celu, jakim jest przestawienie gospodarstwa na produkcję ekologiczną, potwierdzoną certyfikatem, co stanowi podstawę dla odmowy przyznania płatności. Wskazano ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że A.T., nie zgadzając się z decyzją organu I instancji, złożył od niej odwołanie. W treści odwołania wskazał, iż prowadzi gospodarstwo metodami ekologicznymi od ponad 10 lat, jednakże ze względu na trudną sytuację materialną, dopiero w roku 2007 był w stanie opłacić kontrolę gospodarstwa przez jednostkę certyfikującą. Uzasadniając dalej swoje rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że wniosek A.T. o przyznanie płatności dla gospodarstwa z certyfikatem zgodności na 2007 r. uznać należało za całkowicie niezrozumiały, gdyż nie posiadał on w tym okresie certyfikatu zgodności wystawionego przez jednostkę certyfikującą, a jedynie wydanie takiego dokumentu przez uprawniony podmiot pozwala na uznanie, iż w danym gospodarstwie prowadzona jest produkcja rolna metodami ekologicznymi. Jednostka certyfikująca AgroBioTest potwierdziła, że gospodarstwo skarżącego znajduje się dopiero w okresie przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi, wobec czego, brak jest jakichkolwiek punktów stycznych między deklaracją producenta zawartą w treści wniosku, a stanem faktycznym, potwierdzonym w zestawieniu udostępnionym przez jednostkę certyfikująca. AgroBioTest nie potwierdziła zgodności jakichkolwiek zapisów, odnoszących się do powierzchni zawartych we wniosku, z rzeczywistością. Według organu odwoławczego, wnioskodawca musiał być świadomy tego, że jednostka certyfikująca nie uznała jakichkolwiek upraw obecnych w jego gospodarstwie za certyfikowane w zakresie rolnictwa ekologicznego, albowiem protokoły z kontroli przeprowadzanych przez jednostki certyfikujące udostępniane są producentom gospodarstw, których objęte są programem certyfikacji. Wnioskodawca, mimo tego, nie wniósł zmiany do wniosku, dostosowującej deklaracje powierzchni w ramach poszczególnych wariantów do stanu faktycznego. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że wniosek o przyznanie płatności, stanowi oświadczenie woli wnioskodawcy i musi być respektowany, a organy Agencji nie mają możliwości ingerowania w zawartość wniosku. Jedynie w sytuacji, gdy wykrywane są ewidentne nieprawidłowości, rolnik wzywany jest do dokonania stosownej korekty lub do złożenia wyjaśnień, jednakże nawet w takiej sytuacji Agencja nie modyfikuje zapisów we wniosku, a stosowne korekty składa i podpisuje zainteresowany producent. Wnioskodawca złożył wniosek, w którym wystąpił o płatność z tytułu realizacji czterech wariantów pakietu S02 rolnictwo ekologiczne z certyfikatem zgodności, dlatego też, Agencja zobowiązana była przyjąć, że A.T. ubiega się o płatności do wariantów z certyfikatem zgodności. Jednocześnie, jednostka certyfikująca, jako podmiot akredytowany do weryfikacji i monitorowania procesu przechodzenia na ekologiczną produkcję rolną oraz kontroli prowadzenia takiej produkcji, stwierdziła, że wnioskodawca nie realizuje żadnego z wariantów z certyfikatem zgodności, jakie ujął w swoim wniosku, realizuje natomiast warianty bez certyfikatu. Na wykazie bowiem przedstawionym w 2006 r. przez jednostkę certyfikującą A.T. został ujęty, lecz ze wskazaniem, iż realizuje inne warianty niż zadeklarowane. Mając na uwadze te okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku wszystkich wariantów deklarowanych przez A.T. do płatności rolnośrodowiskowych, powierzchnia potwierdzona przez jednostkę certyfikującą wynosi 0,00 ha, wobec czego prawidłowo organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Jednocześnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatu ARiMR, jakkolwiek prawidłowa co do rozstrzygnięcia, zawiera jednak istotną wadę, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu podstawy prawnej. Organ I instancji błędnie bowiem uznał, że A.T., poprzez nieosiągnięcie celu, jakim jest przestawienie gospodarstwa na produkcję metodami ekologicznymi, naruszył regulacje § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi, że płatność podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. Tymczasem, według organu odwoławczego, w sprawie nie może być mowy o braku realizacji pakietu objętego wnioskiem, gdyż A.T. realizuje pakiet, natomiast nie realizuje wariantu, co jednak nie może być powodem zastosowania powyższej regulacji, jednoznacznie odnoszącej się do pakietu, nie do wariantu. Jednak, stwierdzone nieprawidłowości, tj. wykazanie przez jednostkę certyfikującą całkowitej niezgodności deklaracji producenta w stosunku do ustaleń kontroli, wymuszają odmowę przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych. Nie zgadzając się z ww. decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, A.T. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, nie wskazując konkretnych zarzutów i wniosków, uzasadniając natomiast skargę, podniósł, że zaskarżoną decyzję podjęto w czwartym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, w którym gospodarstwo nie osiągnęło jeszcze celu, jakim jest przestawienie gospodarstwa, potwierdzone certyfikatem, oraz, że decyzja została wydana przez pracowników Agencji, którym brak jest podstawowych wiadomości z dziedziny ekologii. Przestawiając gospodarstwo na ekologiczne, korzystał on z pomocy Politechniki [...] i Akademii [...] w S., jednak brak środków finansowych, tj. płatności z tytułu ONW za lata 2005-2006, miał wpływ na rozwój jego gospodarstwa. Według skarżącego, jego proste pomyłki: wpisanie użytków zielonych zamiast pastwiska, czy też wpisanie, że gospodarstwo posiada certyfikat, zamiast, że jest w trakcie przestawiania, nie powinny mieć decydującego wpływu na ograniczenie rozwoju gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że w roku którego dotyczył wniosek nie został osiągnięty cel przestawienia gospodarstwa na produkcję metodami ekologicznymi, potwierdzeniem którego jest odnośny certyfikat zgodności. Wskazał również, iż obszary, do których mają zastosowanie różne stawki pomocy, należy uznać za odrębne grupy upraw. Dotyczy to także wariantów w ramach pakietu SO2 rolnictwo ekologiczne, w którym to pakiecie istnieją, dla każdego typu upraw, odrębne stawki płatności dla wariantu z certyfikatem zgodności i bez tego certyfikatu. Według tego organu, bezwzględnie należy odrębnie traktować, jako odmienne grupy płatności, nawet identyczne uprawy, jeśli jedna z nich jest certyfikowana, a druga nie. Stąd organy ARiMR obu instancji, zestawiając ze sobą dane z wniosku złożonego przez A.T. oraz dane przekazane przez jednostkę certyfikującą, musiały w procesie decyzyjnym uwzględnić fakt, iż dane z obu tych źródeł są całkowicie rozbieżne, jako że wnioskodawca całość swoich upraw zakwalifikował we wniosku do grupy upraw z certyfikatem zgodności, zaś jednostka certyfikująca wskazała, iż całość gruntów znajduje się w grupie bez certyfikatu. Dalej, w odpowiedzi na skargę wskazano, że organy ARiMR nie dowodzą, iż na działkach, wyłączonych ze wsparcia w decyzjach organów obu instancji, skarżący nie prowadzi prawidłowej agrotechnicznie uprawy, zgodnej z wymogami przewidzianymi dla rolnictwa ekologicznego, jest to jednak kwestia bez znaczenia dla istoty sporu, albowiem podstawą dla przyjętego rozstrzygnięcia była niezgodność między wariantami zadeklarowanymi przez A.T. we wniosku, a wariantami potwierdzonymi przez jednostkę certyfikującą w zestawieniu przekazanym Prezesowi ARiMR jesienią 2007. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji w toku prowadzonego postępowania ma, wynikający z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 Kpa. Wskazanym wyżej wymogom zaskarżona decyzja nie odpowiada. Sporna pomiędzy stronami jest kwestia odmowy przyznania A.T. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 w ramach pakietu S02 rolnictwo ekologiczne obejmującego zadeklarowane przez niego warianty: -S02a02 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), -S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), -S02c02 uprawy warzywnicze (z certyfikatem zgodności), -S02d02 uprawy sadownicze, w tym jagodowe (z certyfikatem zgodności). Warunki, jakie producent rolny powinien spełnić, aby otrzymać płatność rolnośrodowiskową określone są w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174 poz. 1809 ze zm.), dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, który stanowi, że, cyt.: "Płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 3) w przypadku realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3-6 - prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestr działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin; rejestr prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją", 4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym." Zgodnie natomiast z treścią Załącznika Nr 1 pkt II ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 2004 r., zadania realizowane w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne to: prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym, tj. z przepisami rozporządzenia 2092/91/EWG z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie ekologicznego otrzymywania produktów rolnych oraz oznaczeń z tym związanych umieszczanych na produktach rolnych i artykułach spożywczych (Dz. Urz. EWG L 198 z 22.7.1991) oraz rozporządzenia 1804/99/WE z dnia 24 sierpnia 1999 r. uzupełniającego rozporządzenie 2092/91/EWG w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych w celu włączenia produkcji zwierzęcej (Dz. Urz. WE L 222 z 24.8.1999), oraz zachowanie na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody (naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, bagna, kępy drzew i krzewów, miedze, torfowiska, źródliska itp.); w uzasadnionych przypadkach zmniejszenie powierzchni ostoi jest dopuszczalne przy zachowaniu co najmniej 3 % ich powierzchni w gospodarstwie rolnym. Te ww. uregulowania krajowe i unijne szczegółowo określają warunki uznawania produkcji za ekologiczną oraz tryb przedstawiania przez producenta rolnego swojego gospodarstwa rolnego systemowi kontroli, jak też tryb przestawiania (konwersji) gospodarstwa na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi. W tych przepisach wskazano m.in., że okres przestawiania gospodarstwa na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi wynosi minimum 2-3 lata, a jako taki może trwać dłużej. Szczegółowe warunki tego przestawiania powinny być ustalone w planie działalności rolnośrodowiskowej. Ponadto, z treści przepisów § 2 ust. 1 pkt 2, § 7, §, § 9, § 17 pkt 1, jak też z treści Załącznika Nr 5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 2004 r. określającego wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów wynika, że sankcja w postaci zmniejszenia płatności w przypadku rolnictwa ekologicznego dotyczy pakietu S02, a nie wariantów tego pakietu. Pozbawienie więc producenta rolnego płatności poprzez zastosowanie 100% zmniejszenia jest możliwe tylko, gdy ten nie realizuje pakietu, nie zaś wariantu. Powodem tego pozbawienia mogą być przyczyny wskazane w tym Załączniku Nr 5, tj.: - brak certyfikatu zgodności wymaganego przepisami o rolnictwie ekologicznym albo, - dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi, albo - dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne jest objęte planem kontroli. Mając na uwadze powyższe uregulowania, należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, tj. czy skarżący realizował plan działalności rolnośrodowiskowej, czy przestrzegał wymagań produkcji ekologicznej, czy jego gospodarstwo znajdowało się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi i, który to był rok przestawiania oraz ile czasu może wynosić okres przestawiania gospodarstwa, takiego jak skarżącego, na produkcję metodami ekologicznymi. Od wyjaśnienia tych wyżej wskazanych kwestii uzależnione jest prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów dotyczących zmniejszenia płatności za nierealizowanie pakietu S02, gdyż z załączonego do akt sprawy wykazu jednostki certyfikującej AgroBioTest z dnia 7 grudnia 2007 r., jak też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że gospodarstwo skarżącego tak w roku 2006, jak i w 2007 znajdowało się w okresie przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi, co mogłoby oznaczać, że skarżący realizuje pakiet S02, aczkolwiek nie w tych wariantach, które zadeklarował we wniosku o płatności rolnośrodowiskowe, która to okoliczność, jak już wyżej wskazano, nie może skutkować stosowaniem sankcji w postaci zmniejszenia płatności w wysokości 100%, tj. pozbawienia producenta rolnego płatności w ogóle. Ponadto, z treści Załącznika Nr 4 do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. określającego wysokość stawek płatności wynika, że stawki podstawowe do upraw ekologicznych (pakietu S02) określone są w wysokościach znacznie wyższych w sytuacji, gdy zadeklarowane przez producenta rolnego uprawy nie posiadają certyfikatu zgodności, niż w przypadku, gdy taki certyfikat posiadają, a to oznaczałoby, że skarżący deklarując uprawy do płatności z certyfikatem zgodności zaniżył ich wysokość, czym działał na swoją niekorzyść. Reasumując, należy stwierdzić, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie odniósł się w jej uzasadnieniu do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnionym - na gruncie tak zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - pozbawieniem skarżącego w ogóle płatności rolnośrodowiskowych na 2007 r. Mając zatem na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego że zaskarżona decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa procesowego poprzez ich niezastosowanie, co mogło mieć istotnym wpływ na wynik sprawy, to należało - na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - ją uchylić. Koszty postępowania sądowego Sąd zasądził na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazuje, aby w toku dalszego postępowania organ odwoławczy uwzględnił powołane wyżej regulacje krajowe oraz unijne i ustalił, czy skarżący spełnił wszystkie wymogi uzyskania płatności do zadeklarowanego pakietu S02, jak też wyjaśnił, czy gospodarstwo skarżącego w 2007 r. znajdowało się w okresie przestawienia na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi i uwzględnił okoliczność, że skarżący został ujęty w wykazie jednostki certyfikującej AgroBioTest, jako producent rolny spełniający wymagania produkcji w gospodarstwie ekologicznym w 2007 r.