I SA/Sz 491/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji oddala skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela Burmistrza [...] (dalej: "Strona", "Skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 22 grudnia 2016 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: "organ egzekucyjny") wraz z pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] wpłynęły tytuły wykonawcze o nr: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] z dnia 19 grudnia 2016 r., wystawione przez Stronę na Skarb Państwa, jako następcę prawnego zobowiązanego, u którego powstał obowiązek, tj. Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...] " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (PPHiU "[...] " Sp. z o.o.) z tytułu wymagalnego obowiązku zapłaty podatku od nieruchomości za lata 2011-2015. W załączeniu Strona złożyła decyzję Starosty [...] z dnia 18 listopada 2016 r. nr [...] o nabyciu nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa mienia pozostałego w [...] stanowiącego – prawo wieczystego użytkowania działki gruntu nr [...] położonego w obrębie [...] KW nr [...] . Decyzja doręczona została Staroście [...] jako reprezentantowi Skarbu Państwa. Pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. organ egzekucyjny zawiadomił Stronę o nieprzystąpieniu do egzekucji należności pieniężnych na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Na wniosek Strony z dnia 9 stycznia 2017 r. organ egzekucyjny wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...] o nieprzystąpieniu do egzekucji należności pieniężnych na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych wystawionych przez Stronę. Rozstrzygnięcie opierało się o regulację z art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a." oraz stwierdzając, że przesłane tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 27 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Według organu prawidłowo wystawione tytuły wykonawcze powinny wskazywać imię i nazwisko lub firmę zobowiązanego. Podczas, gdy w przedmiotowych tytułach wykonawczych jako zobowiązanego wskazano Skarb Państwa bez wymienienia osoby prawnej reprezentującej państwo jako właściciela majątku. W zażaleniu z dnia 15 lutego 2017 r. Strona argumentowała, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 9 ust. 2f ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r., Nr 121, poz. 770 ze zm.) – dalej: "p.w.u.k.r.s." w poz. 4 tytułu wykonawczego podał Skarb Państwa, zaś w pozostałych pozycjach części A dane Starosty [...] jako organu reprezentującego Skarb Państwa w zakresie zobowiązań PPHiU "[...] " Sp. z o.o. W ocenie Strony stawiany przez organ egzekucyjny wymóg określenia w tytułach wykonawczych osoby prawnej reprezentującej państwo jako właściciela majątku jest bezzasadny. Jej zdaniem to właśnie Skarb Państwa posiada walor osobowości prawnej (jest zobowiązanym - następcą prawnym podmiotu zobowiązanego, u którego powstał obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej). Strona stoi na stanowisku, że wystawienie tytułów wykonawczych stanowi realizację ww. przepisu szczególnego art. 9 ust. 2f u.p.w.k.r.s. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej: "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując art. 29 § 1 oraz art. 27 § 1, § 2 i § 5 u.p.e.a. stwierdził, że za zasadnością odmowy przystąpienia do egzekucji przemawiają błędy w wystawieniu ww. tytułów wykonawczych w zakresie oznaczenia zobowiązanego i określenia egzekwowanego obowiązku. Ponadto wskazując na art. 9 ust. 2j u.p.w.k.r.s. podkreślił, że na etapie postępowania egzekucyjnego właściwym jest wskazanie w tytule wykonawczym jednostki reprezentującej Skarb Państwa, która w konkretnym postępowaniu wstępuje w obowiązki i prawa zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego powyższego nie zmienia okoliczność wypełnienia dalszych pozycji w części A polegające na podaniu danych Starosty [...] . Ponadto organ odwoławczy dostrzegł błędy w wypełnieniu części E odnoszące się do należności pieniężnych. W przedmiotowej sprawie dochodzone jest zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2011-2015, przysługującego wcześniej od PPHiU "[...] " Sp. z o.o., za które odpowiedzialność z nabytego mienia ponosi Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] . Zdaniem organu odwoławczego dochodzone zobowiązania względem PPHU "[...] " Sp. z o.o. nie wynikały z mocy prawa, a tak wskazano w poz. 3 części E tytułów wykonawczych. To stanowisko potwierdza regulacja z art. 6 ust. 9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Tym samym podstawę prawną obowiązku objętego przedmiotowymi tytułami wykonawczymi stanowić będą deklaracje, ewentualnie decyzje wydane na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Powyższe przesądza o konieczności wskazania właściwej podstawy w poz. 3 części E. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że kumulacja wskazanych błędów przemawia za zasadnością odmowy przystąpienia do egzekucji należności pieniężnych na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych. W skardze Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: – art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne ustalenie, że w wystawionych przez Skarżącego tytułach wykonawczych nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] nieprawidłowo oznaczono zobowiązanego poprzez wskazanie samego Skarbu Państwa, zamiast Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] , – naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez błędne ustalenie, że w wystawionych przez Skarżącego ww. tytułach wykonawczych nieprawidłowo oznaczono podstawę prawną egzekwowanego od Skarbu Państwa obowiązku, poprzez podanie, że obowiązek powstał z mocy prawa, tj. art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. p.w.u.k.r.s., zamiast wskazania, że podstawę obowiązku stanowiły deklaracje na podatek od nieruchomości złożone przez PPHiU "[...] " Sp. z o.o. Skarżący wskazał, że wystawiając przedmiotowe tytuły wykonawcze oznaczył zobowiązanego zgodnie z art. 9 ust. 2f p.w.u.k.r.s., tj. wskazał jako zobowiązanego Skarb Państwa. Stwierdził także, iż regulacja z art. 9 ust. 2j p.w.u.k.r.s. określa jedynie sposób reprezentacji. Natomiast u.p.e.a. nakazuje wskazanie w tytule wykonawczym podmiotu zobowiązanego, a nie jego reprezentanta. W obrocie prawnym nie występuje podmiot taki jak "Skarb Państwa reprezentowany przez starostę [...] ". Brak jest również podstaw do wskazania starosty lub starostwa jako statio fisci Skarbu Państwa bowiem, ani starosta ani starostwo nie są podmiotem zobowiązanym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odnosząc się do jej zarzutów wniósł o jej oddalenie. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym albowiem przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu (decyzji albo postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Skarżącego na Skarb Państwa, jako następcę prawnego zobowiązanego, u którego powstał obowiązek, tj. PPHiU "[...] " Sp. z o.o. z tytułu wymagalnego obowiązku zapłaty podatku od nieruchomości za lata 2011-2015. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy organ egzekucyjny zasadnie nie przystąpił do egzekucji, gdyż tytuły wykonawcze wystawione przez Skarżącego jako wierzyciela nie spełniały wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Natomiast zgodnie z art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2. Z treści art. 26 § 1 u.p.e.a organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do art. 26 § 2 u.p.e.a. wzór, o którym mowa w § 1, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27, a ponadto umożliwia elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym. Wzór tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji należności pieniężnych określono w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2016 r., poz.1305 ze zm.). W doktrynie podkreśla się, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który musi spełniać rygorystycznie określone wymogi treściowe, ponieważ warunkuje wszczęcie egzekucji (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 4. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2008, s. 97). Wymogi tytułu wykonawczego określa art. 27 § 1 u.p.e.a., przepis ten w pkt 2 stanowi, że kierowany do egzekucji i wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy winien m.in. zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także numeru identyfikacji podatkowej (NIP) lub numeru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), jeżeli zobowiązany taki numer posiada. Z kolei z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. wynika, że tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Sąd podkreśla, iż przepisy te należy odczytywać łącznie z art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Zanim organ egzekucyjny przystąpi do egzekucji zobowiązany jest zbadać wniosek oraz tytuł wykonawczy pod względem formalnym, tzn. stwierdzić czy egzekucja obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest dopuszczalna i czy prawidłowo został wystawiony tytuł wykonawczy, a więc czy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszeniu przez Skarżącego wymogu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., Sąd wskazuje, że przepis ten został znowelizowany mocą art. 39 pkt 8 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1269) i z dniem 1 stycznia 2016 r. otrzymał następujące brzmienie: "wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także numeru identyfikacji podatkowej (NIP) lub numeru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), jeżeli zobowiązany taki numer posiada". Zmiana ta, co wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy (druk nr 3320 zamieszczony na stronach internetowych Sejmu i Senatu pod adresami http://www.sejm.gov.pl i http://www.senat.gov.pl) podyktowana była koniecznością uniknięcia pomyłki co do osoby zobowiązanego. Według ustawodawcy imię i nazwisko nie dawało gwarancji jednoznacznej identyfikacji zobowiązanego. Sąd ponadto zwraca uwagę, iż normatywną definicję zobowiązanego zawiera art. 1a pkt 20 u.p.e.a., stanowiąc, że zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej, albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Z kolei obowiązek, w związku z niewykonaniem którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne musi mieć charakter indywidualny i konkretny. Jako zobowiązanego w tytule wykonawczym można wskazać jedynie taki podmiot, na którym ciążył obowiązek o charakterze pierwotnym, uprzednio określonym poprzez wydanie odpowiedniego orzeczenia czy decyzji, a który wobec niewykonania go został następnie skierowany na drogę postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie jest przy tym uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Sąd podkreśla, że określenie zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego ma podstawowe znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym, w tym między innymi istotne znaczenie z punktu widzenia uprawnienia do wnoszenia środków zaskarżenia w tym postępowaniu. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje na art. 9 ust 2f u.p.w.k.r.s. zgodnie z którym wierzyciel, któremu przysługuje należność podlegająca egzekucji administracyjnej, w tym Skarb Państwa, wystawia tytuł wykonawczy przeciwko Skarbowi Państwa. Jeżeli tytuł wykonawczy został wystawiony przeciwko podmiotowi, o którym mowa w ust. 2a, wierzyciel wystawia nowy tytuł wykonawczy przeciwko Skarbowi Państwa i kieruje go do organu egzekucyjnego bez potrzeby dołączania dokumentu wykazującego przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Tytuł wykonawczy wystawiony przeciwko Skarbowi Państwa stanowi podstawę do kontynuowania postępowania egzekucyjnego wszczętego wobec podmiotu, o którym mowa w ust. 2a, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Jednakże z art. 9 ust. 2j u.p.w.k.r.s. wynika wprost, że w postępowaniach dotyczących mienia zobowiązań, o których mowa w ust. 2b oraz w innych sprawach dotyczących gospodarowania tym mieniem, Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na ostatnią siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 2a. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że na etapie postępowania egzekucyjnego właściwym jest wskazanie w tytule wykonawczym jednostki reprezentującej Skarb Państwa, która w konkretnym postępowaniu wstępuje w obowiązki i prawa zobowiązanego. Zatem prawidłowym było podanie jako zobowiązanego "Skarb Państwa - Starosta [...] ". W ocenie Sądu poprawność tytułów wykonawczych, których celem jest uruchomienie postępowań egzekucyjnych nie powinna budzić żadnych wątpliwości co do zobowiązanego. Wskazana w nich w poz. 3 Nazwa "Skarb Państwa" pomimo podania w pozostałych poz. danych Starostwa [...] budzi uzasadnione wątpliwości uniemożliwiające identyfikację rzeczywistego zobowiązanego, tj. Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] . Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo również skonstatował, że wskazane tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., albowiem tytuł wykonawczy jako podstawa prowadzenia egzekucji musi wskazywać obowiązek, który ma być wykonywany. Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji lub postanowienia albo innego rodzaju rozstrzygnięcia, z mocy których na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa – wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz numeru (oznaczenia) przepisu nakładającego obowiązek (por. Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII, Wolters Kluwer 2015). Na wskazanie podstawy prawnej obowiązku składa się podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają oznaczone obowiązki. W przypadku, gdy egzekwowany jest obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej, koniecznym jest powołanie tej decyzji. Określenie treści obowiązku i kwoty należności wpływa na wybór przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego. Treść obowiązku winna być określona jasno i czytelnie, a gdy egzekwowany jest obowiązek wynikający z decyzji administracyjnej, treść obowiązku winna być literalnie przepisana za decyzją administracyjną (por. Tomasz Lewandowski, Braki formalne tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, s. 88-89). Uwzględniając powyższe Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, że przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki, lub w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z deklaracji, decyzji administracyjnej, koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie odpowiednio deklaracji, decyzji. Słusznie organ odwoławczy ustalił, iż w przedmiotowej sprawie dochodzone zobowiązania względem PPHiU "[...] " Sp. z o.o. nie wynikały z mocy prawa, jak błędnie wskazał w tytułach wykonawczych Skarżący. Podstawę prawną obowiązku objętego ww. tytułami stanowią deklaracje, ewentualnie decyzje wydane na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, tym samym to w kwestionowanej poz. tytułu wykonawczego powinna być wskazana jedna z tych podstaw prawnych obowiązku. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż powołane tytuły wykonawcze z dnia 19 grudnia 2016 r. nie spełniały wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., co uzasadniało także z tej przyczyny nieprzystąpienie do egzekucji administracyjnej. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że tytuły wykonawcze nie spełniały wymogów przewidzianych w art. 27 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.