I SA/Sz 492/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Dożynkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Zaremba Sędzia WSA Marzena Kowalewska Protokolant Karolina Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułów wykonawczych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie art. 29 § 1 i § 2 oraz art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm.) zwrócił tytuły wykonawcze wystawione przez Prezydenta Miasta, a obejmujące karę pieniężną za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania. W uzasadnieniu organ ten wskazując na treść art. 29 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji i w razie stwierdzenia, że obowiązek wynikający z tytułów wykonawczych nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 zwraca tytuł wierzycielowi, uznał, że obowiązek wynikający z tytułów wykonawczych nie podlega egzekucji administracyjnej. Według tego organu wskazany przez wierzyciela w tytułach wykonawczych § 8 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51 poz. 608 ze zm.) jako podstawa prawna prowadzenia egzekucji administracyjnej odnosi się do opłat za parkowanie pojazdów, tymczasem sporne tytuły wykonawcze jako rodzaj należności wskazują karę pieniężną za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania. Jest to więc inny rodzaj należności aniżeli ten, który reguluje wskazane w podstawie prawnej rozporządzenie. W zażaleniu na to postanowienie wierzyciel zarzucił naruszenie art. 3 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podnosząc w uzasadnieniu ponadto, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych do tego samego zdarzenia tj. nie uiszczenia opłat za parkowanie używał w różnych okresach różnych określeń. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 18 i art. 29 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ ten stwierdził, że wbrew temu co przyjął organ egzekucyjny, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze względu na treść art. 2 § 1 pkt 2 daje możliwość dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej kar pieniężnych, jednakże stosownie do art. 3 § 1 ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego bezpośrednio z przepisu prawa. Zdaniem tego organu wymierzenie kar pieniężnych winno następować w drodze decyzji administracyjnej. To właśnie brak stosownych decyzji jest negatywną przesłanką prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wymagają tego zasady demokratycznego państwa prawa. Przychody z opłat parkingowych i opłat dodatkowych stanowią przychody środków specjalnych odpowiednich zarządów dróg. Są do dochody publiczne w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2a ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15 poz. 148 ze zm.), wobec tego wg tego organu mają tu zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Organ ten wskazując na przepis art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, określający moment powstania zobowiązania podatkowego, stwierdził, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej zbliżony jest do zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie zobowiązania podatkowego. Obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej wynika wprost z ustawy, a jego konkretyzacja nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dokonanie obliczenia tej opłaty i jej pobór następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Inaczej zdaniem tego organu wygląda sytuacja w zakresie pobierania kar pieniężnych. Treść art. 13 ust. 2a o drogach publicznych nie obliguje wprost kierowców do wnoszenia kar pieniężnych, a jedynie przewiduje ich pobieranie przez właściwe organy w razie stwierdzenia nie uiszczenia opłat za parkowanie. Obowiązek zapłaty tych kar wg tego organu nie powstaje więc z mocy prawa. Organ ten powołał się przy tym na argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich zawartą w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 30 lipca 2004 r. sygn. akt I SA/Bd 257/04. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazane wyżej postanowienie skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu egzekucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucił naruszenie: 1) art. 27 i 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2) art. 13 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że zachodzi przesłanka, którą organ egzekucyjny jest władny badać oraz że wymierzenie kary pieniężnej winno nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że przyjmując jako przesłankę negatywną do prowadzenia egzekucji brak decyzji administracyjnych, organ w sposób nieuprawniony przekroczył wymogi formalne określone w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącego jedynie zobowiązany, w trybie określonym w art. 33 wymienionej wyżej ustawy, w drodze zarzutu może podnieść określenie egzekwowanego obowiązku jako niezgodnego z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 ustawy. Odnośnie drugiego zarzutu skarżący podniósł, że z treści art. 13 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie można wysnuć twierdzenia, że organ pobiera kary pieniężne na podstawie decyzji administracyjnej, przeciwnie zdaniem skarżącego nałożony przez ustawodawcę obowiązek wynika bezpośrednio z mocy prawa. Przepis ten określa jednoznacznie rodzaj i zakres obowiązku. Brak jest więc podstaw do wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Skarżący wskazał przy tym na uchwałę NSA z 4 marca 1996 r. sygn. akt OPK 1/96, w której stwierdzono, że uprawniony organ może wydać decyzję administracyjną wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawierają upoważnienie do rozstrzygania w tej formie lub nakazują takie działanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. To ostatnie sformułowanie zawarte w tym przepisie wskazuje wyraźnie, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania wymiarowego. Postępowanie egzekucyjne jest bowiem postępowaniem wykonawczym, organ egzekucyjny nie jest więc uprawniony do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Kompetencje w tym bowiem zakresie przysługują innemu organowi. Kompetencje organu egzekucyjnego sprowadzają się ze względu na wskazany wyżej przepis oraz § 2 art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz do badania, czy tytuł wykonawczy spełnia warunki formalne. W razie stwierdzenia, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna lub tytuł wykonawczy nie spełnia warunków formalnych, organ egzekucyjny ze względu na wskazany wyżej przepis nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Warunki formalne tytułu wykonawczego określone zostały w art. 27 ustawy. Jednym z wymogów formalnych tytułu wykonawczego jest wskazanie podstawy prawnej obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Chodzi więc w tym przypadku o podanie aktu prawnego, na podstawie którego określony został obowiązek. Egzekucję administracyjną stosuje stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa. W sytuacji, gdy obowiązek wynika z decyzji i postanowień, a w tytule wykonawczym wskazano ten akt a także przepis prawa materialnego na podstawie którego wydano ten akt nie ma wątpliwości, że wymóg formalny w tym zakresie został określony. W sytuacji, gdy podstawą egzekucji jest przepis prawa, a więc gdy obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa, ten akt będzie stanowił podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. Może się jednak okazać tak jak w przedmiotowej sprawie, że istnieje spór między wierzycielem a organem egzekucyjnym, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym wynika z przepisu prawa. Spór w tym przypadku sprowadza się do oceny, czy tytuł wykonawczy zawiera podstawę prawną obowiązku, czy też nie. Nie można więc zdaniem Sądu podzielić zarzutu skargi, że organ egzekucyjny przekroczył w tej sytuacji kompetencje określone w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sprawa dotycząca egzekucji kar pieniężnych za nieopłacone parkowanie była przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sąd ten rozpoznając skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 30 lipca 2004 r. sygn. akt I SA/Bd 257/04, skargę tę wyrokiem z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 2580/04 oddalił. Sąd ten nawiązując do treści art. 13 ust. 1 z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 51 poz. 608 ze zm.), zgodnie z którym korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione w przypadkach określonych w ust. 2, od wniesienia opłat drogowych, stwierdził, że z przepisu tego wyraźnie wynika, że wszelkie sytuacje, które polegają na korzystaniu z dróg publicznych są obciążone obowiązkiem ponoszenia opłat drogowych. Zakres przedmiotowy tego obowiązku zakreślony został przepisami art. 13 ust. 2 pkt 1a, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy. Tak wyrażony obowiązek ponoszenia opłat drogowych wskazuje zdaniem tego Sądu na podmioty, na które obowiązek taki został nałożony. Skoro przedmiotem obowiązku w zakresie ponoszenia opłat drogowych jest korzystanie z dróg publicznych, to w konsekwencji obowiązanym do ponoszenia tych opłat jest podmiot korzystający z dróg publicznych. W myśl art. 13 ust 2a ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nie uiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach pobiera się kary pieniężne. Według tego Sądu zarówno z wykładni językowej, systemowej i celowościowej wymienionych wyżej przepisów wynika, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za korzystanie z dróg publicznych jak i obowiązek ponoszenia kary pieniężnej w razie stwierdzenia nie wniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg. Wobec tego Sąd ten uznał, że w stanie prawnym obowiązującym we wrześniu 2002 r. obowiązek ten został nałożony na korzystających z dróg publicznych bezpośrednio z przepisu prawa. W tym okresie nie istniały podstawy prawne zawierające procedury, które powodowały nadaniu obowiązkowi zapłaty kar pieniężnych indywidualnego charakteru w drodze decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej. Obowiązek objęty tytułami wykonawczymi znajdującymi się w aktach egzekucyjnych dotyczy stycznia 2002r. Treść przepisu art. 13 ustawy o drogach publicznych w styczniu 2002r. była taka sama jak we wrześniu 2002 r. Pogląd zawarty we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ma więc również odniesienie do przedmiotowej sprawy. Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, a wobec tego uznać należy, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200, art. 205 § 2 oraz art. 209 wskazanej wyżej ustawy.