I SA/Sz 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Protokolant Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł., działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] r. nr [...], odmawiającą M. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne: za okres od czerwca 2000 r. do sierpnia 2000 r., za listopad 2000 r. i od czerwca 2001 r. do grudnia 2001 r., na ubezpieczenie zdrowotne: za okres od czerwca 2000 r. do sierpnia 2000 r., za listopad 2000 r. i od czerwca 2001 r. do grudnia 2001 r., oraz na Fundusz Pracy i FGŚP: za okres od czerwca 2000 r. do września 2000 r., za listopad 2000 r. i od czerwca 2001 r. do grudnia 2001 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że M. B., prowadząca do dnia 19 grudnia 2001 r. pozarolniczą działalność gospodarczą, pismem z dnia 25 marca 2009 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozłożenie na raty należności z tytułu nieopłaconych składek. W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawczyni została wezwana do uzupełnienia przedmiotowego wniosku, między innymi poprzez opłacenie kosztów egzekucyjnych należnych Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Sz. oraz opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych, a także złożenie korekt i brakujących dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA, zgłoszeniowych ZUS ZUA i wyrejestrowujących ZUS ZWUA. Pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r. M. B. wniosła o przedłużenie terminu na złożenie korekt i brakujących dokumentów rozliczeniowych oraz o umorzenie całości swojego długu wobec ZUS. Ponadto wyjaśniła, że nie posiada środków finansowych na zapłatę kosztów egzekucyjnych i składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, ponieważ jej sytuacja finansowa jest dramatyczna. Wnioskodawczyni wskazała, że nie ma żadnego zaplecza finansowego, żadnych oszczędności, z których mogłaby uregulować należności i przystąpić do spłaty zadłużenia w ratach. Na potwierdzenie powyższej okoliczności, M. B. załączyła do wniosku szereg dowodów m.in.: kserokopie zaświadczenia lekarskiego, karty informacyjnej leczenia szpitalnego, zaświadczenia o pobycie w szpitalu, faktury VAT za energię elektryczną, gaz, dowody wpłaty za rytmikę, naukę języka angielskiego, tańca i gimnastykę dla dziecka, paragonów za zakup leków, pampersów, wkładek ortopedycznych. Pismem z dnia 11 maja 2009 r. M. B. została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i o konieczności uzupełnienia przedmiotowego wniosku o dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia 20 maja 2009 r. strona poinformowała, że jest właścicielem samochodu osobowego marki ".[...]" i "[...]", które zostały złomowane i że nie ma obowiązku ich wyrejestrowywania. Nadto, oświadczyła, że jest współwłaścicielem nieruchomości, której nie może sprzedać z uwagi na dużą liczbę współwłaścicieli. Wnioskodawczyni wskazała również, że jej stan zdrowia wymaga leczenia, w tym farmakologicznego; córka nadal nosi obuwie i wkładki ortopedyczne oraz pozostaje pod stałą opieką lekarską, a poza tym przechodzi często infekcje. Wnioskodawczyni szczegółowo opisała i wyliczyła wszelkie ponoszone opłaty, comiesięczne wydatki i obciążenia. W dniu 9 czerwca 2009 r. wpłynęło do Zakładu pismo, do którego wnioskodawczyni załączyła kserokopię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 1 czerwca 2009 r., z którego wynikało, że w związku z rokowaniem odzyskania zdolności do pracy zostało M. B., przyznane świadczenie rehabilitacyjne na okres 6 miesięcy licząc od daty wyczerpania zasiłku chorobowego. Dalej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu [...] r. Zakład wydał decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Decyzje zostały podpisane przez Zastępcę Dyrektora Oddziału J. M. (z upoważnienia Prezesa ZUS), natomiast obok tego podpisu widnieją pieczątki wraz z podpisami: starszego inspektora E. T.j, p.o. kierownika wydziału rozliczeń i dochodów T. R., kierownika inspektoratu ZUS w Ł. M. R. Uzasadniając decyzję, organ powołał się na art. 83, art. 28, art. 30 i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i wskazał, że należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieopłaconych składek, jako publicznoprawne mogą być umarzane tylko w ściśle określonych przepisami prawa wypadkach, a decyzje w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Następnie, organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zależy od okoliczności sprawy, o ile zostaną spełnione przesłanki umorzenia, tj. całkowita nieściągalność (w przypadkach wskazanych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), ważny interes osoby zobowiązanej (przypadki takie zostały przykładowo wymienione w ww. rozporządzeniu) z uwzględnieniem stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy wskazał, iż sytuacja finansowa spowodowana obniżeniem dochodów wnioskodawczyni, w związku z długotrwałą niezdolnością do pracy, ponoszeniem wydatków na leczenie własne i córki, a także samotnym wychowywaniem dziecka nie jest łatwa, jednak nie może stanowić przesłanki przemawiającej za umorzeniem należności ponieważ może nie mieć charakteru trwałego, co uzasadnił tym, że z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 1 czerwca 2009 r. wynika, że M. B. rokuje na odzyskanie zdolności do pracy. Nadto, organ wskazał, iż wydatki na telefon i internet nie są wydatkami niezbędnymi i koniecznymi, a pochłaniają znaczną część dochodów rodziny. Jak wskazał organ, nie można również stwierdzić, że od dnia 1 października 2009 r. wnioskodawczyni utraci prawo do alimentów na córkę, gdyż w tym zakresie nie została przedłożona żadna decyzja stwierdzająca tę okoliczność. Organ wskazał dalej, iż posiadanie przez M. B. zobowiązań wobec innych wierzycieli (banków, osób fizycznych) pozostaje bez wpływu na stanowisko Zakładu w przedmiotowej sprawie, ponieważ każdy wierzyciel ma prawo, a nawet obowiązek egzekwowania swoich wierzytelności. W ocenie organu, M. B., nie wykazała iż opłacenie należności wobec Zakładu w dłuższym okresie czasu mogłoby pozbawić ja i jej rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a tym samym uznano, że brak było podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1,2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, M. B., wnioskiem z dnia 9 września 2009 r., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek. W przedmiotowym wniosku, wnioskodawczyni wyjaśniła, że z powodu zupełnego braku świadomości w latach 2000/2001 nie zakończyła działalności, gdyż nie miała poczucia rzeczywistości. Nadto, wskazała, iż prosi o umorzenie, gdyż nie posiada środków do spłaty długu, a postawione warunki zapłaty należności nie były możliwe do spełnienia. M. B. wyjaśniła również, iż posiada telefon na abonament, gdyż to pozwala zmniejszyć koszty rozmów i jest on podstawą kontaktowania się z osobami, które podczas jej niedyspozycji opiekują się jej córką oraz, że w tym momencie nie może podjąć pracy ze względu na stan zdrowia. W toku przeprowadzonego z urzędu, dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że do Zakładu wpłynęło pismo M. B. z dnia 10 grudnia 2002 r., w którym wnioskodawczyni informowała między innymi o tym, że ze względu na zły stan zdrowia nie pracuje od miesiąca czerwca 2001 r. oraz, że dopiero w grudniu 2001 r. zlikwidowała prowadzoną pozarolniczą działalność gospodarczą, gdyż nie była w stanie uregulować tej sprawy wcześniej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł., działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] r. nr [...]. W swoim rozstrzygnięciu organ ponownie rozpoznający sprawę utrzymał w mocy poprzednią decyzję i powtórzył zawartą tam argumentację. Zaskarżona decyzja została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS W. S., natomiast obok tego podpisu widnieją pieczątki wraz z podpisami: starszego inspektora E. T., p.o. kierownika wydziału rozliczeń i dochodów T. R., kierownika inspektoratu ZUS w Ł. M. R. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, M. B. wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca podniosła, iż z dniem 15 grudnia 2009 r. zakład pracy rozwiązał z nią umowę o pracę bez zachowania wypowiedzenia umowy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby trwającej dłużej niż okres pobierania z tego tytułu zasiłku chorobowego oraz świadczenia rehabilitacyjnego. Nadto, skarżąca wskazała, iż z dniem 23 kwietnia 2009 r. nastąpiło rozwiązanie jej małżeństwa z pozbawieniem władzy rodzicielskiej ojca dziecka i zasądzeniem alimentów na rzecz dziecka oraz, że jej sytuacja osobista i materialna jest bardzo ciężka. Wnioskodawczyni wskazała również, iż nie posiada żadnego majątku, z którego można by prowadzić egzekucję oraz że uiszczenie należnych składek pozbawiłoby ją oraz jej córkę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. W. S., wniósł o uznanie skargi w całości za bezzasadną, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ostatniej wymienionej ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy). Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Na wstępie należy wskazać, iż na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Według Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 127 § 3 K.p.a., gdyż jak wynika z akt, sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obie decyzje wydane w sprawie zostały bowiem sporządzone i podpisane przez pracowników ZUS Oddział w Ł., tj. starszego inspektora E. G., p.o. kierownika wydziału rozliczeń i dochodów T. R. oraz kierownika inspektoratu ZUS w Ł. M. R. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że E. T. w toku postępowania administracyjnego prowadziła sprawę i sporządzała projekty pism, także po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast pisma te były podpisywane m.in. przez p.o. kierownika wydziału rozliczeń i dochodów T. R. Ponadto, o tym, że w sprawie w obu instancjach brały udział te same osoby, pracujące w Inspektoracie w Ł., świadczą miejsce wydania decyzji (Ł.) i pieczęcie nagłówkowe umieszczone na zwrotnych potwierdzeniach odbioru obu decyzji. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje okoliczność, że decyzje zostały wydane z upoważnienia Prezesa ZUS i podpisane przez dwie różne osoby, tj. Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w Ł. oraz Dyrektora tego Oddziału. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. I, aczkolwiek postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. W tej sytuacji, skoro decyzja z dnia 19 listopada 2009 r. została przygotowana i sporządzona w Inspektoracie w Ł. przez tych samych pracowników, którzy brali udział w wydaniu poprzedniej decyzji, tj. z dnia [...] r., to uznać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a., w którym znajduje zastosowanie instytucja wyłączenia pracownika – na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. – doszło do naruszenia tego ostatniego przepisu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Ponadto, według Sądu, zaskarżoną decyzją naruszono wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy materialnej, zobowiązującą organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, gdyż organ, ponownie rozpoznając sprawę, ograniczył się do podtrzymania argumentów przedstawionych w decyzji wydanej po raz pierwszy w sprawie, od której wniesiono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wykazała bowiem, że organ w uzasadnieniu swoje decyzji ograniczył się jedynie do powielenia treści uzasadnienia decyzji wydanej po raz pierwszy w sprawie. Mając na uwadze te wskazane argumenty, należało zatem uznać, że rozpoznanie w sprawie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., przewidującego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. W tej sytuacji, wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz zapewnił, aby w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji.