I SA/Sz 517/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.),, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] odmawiającą W.K. umorzenia należności Zakładu z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym: na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2008 r. do czerwca 2009 r.; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2003 r. do grudnia 2008 r. oraz od marca 2009 r. do października 2009 r.; na Fundusz Pracy za okres od stycznia 2008 r. do czerwca 2009 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. W.K. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową i zdrowotną, wskazując, że od 1999 r. wraz z żoną utrzymuje się z niskich świadczeń emerytalnych i żyje w ubóstwie. Poza tym, często brakuje mu środków finansowych na dokonanie miesięcznych opłat oraz na bieżące koszty utrzymania i koszty leczenia. Wskazał również, że cierpi na poważne schorzenie i w przypadku zaniedbania leczenia grozi mu kalectwo. Ponadto, argumentował, że nie posiadał wiedzy o obowiązku opłacania składek z tytułu "wykonywanej sporadycznie" działalności gospodarczej, będąc jednocześnie na rencie chorobowej. Podniósł, że w 2003 r. postanowił zlikwidować działalność, jednak nie było to możliwe, gdyż - według niego - "przepisy urzędu skarbowego nie zezwalały na likwidację bez obciążenia finansowego do zapłacenia dla urzędu skarbowego". W związku z tym, że nie był w stanie spełnić ww. warunku, działalność trwała fikcyjnie do czasu, gdy urząd skarbowy stworzył możliwość jej likwidacji, tj. do 2009 r. Ponadto, wskazał, że w styczniu 2010 r. wystąpił z prośbą do ZUS o umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek. W wyniku rozstrzygnięcia, Zakład w decyzji z dnia [...] wprawdzie potwierdził jego trudną sytuację finansową, jednakże wskazał, że zabezpieczenie długu może stanowić należący do niego budynek mieszkalny o wartości [...] zł. W.K., nie zgadzając się z ww. decyzją Zakładu złożył wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został rozpatrzony odmownie. Dodatkowo, wskazano, że W.K. poinformował, iż nie jest w stanie spłacać zadłużenia w ramach zawartego z Zakładem układu ratalnego, gdyż wyliczona przez Zakład wstępna wysokość rat spowoduje, że po ich opłaceniu, na życie pozostawałaby mu kwota około [...]. Wskazując na powyższe okoliczności, W.K. ponownie wystąpił z wnioskiem z dnia 7 grudnia 2010 r. o umorzenie zadłużenia z tytułu składek. W toku postępowania przedłożył dokumenty obrazujące sytuacje finansową i zdrowotną jego oraz żony H.K. Dalej, organ ten przywołał treść uregulowań przepisów art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i wskazał, że oceniając po raz pierwszy sytuację wnioskodawcy, Zakład w ww. decyzji z dnia [...] uznał, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności Zakładu, za umorzeniem nie przemawia także ważny interes osoby zobowiązanej. Organ wówczas ustalił, że z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę oraz ustaleń własnych Zakładu wynikało, iż prowadzona przez niego działalność gospodarcza została z dniem 1 listopada 2009 r. wykreślona z ewidencji. Obecnie, zarówno wnioskodawca jak i jego żona pobierają świadczenia emerytalne, które wynoszą odpowiednio: [...] zł brutto i [...] zł brutto. Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości stanowiącej dom mieszkalny położony w D. (KW [...], o pow. 109,80 m2). Koszty związane z opłatami stałymi wnioskodawca oszacował na kwotę [...] zł miesięcznie, a koszty leczenia na kwotę [...] zł. Oprócz zobowiązań wobec ZUS, wnioskodawca posiada zadłużenie z tytułu zaciągniętego kredytu, który spłaca w ratach po [...] zł miesięcznie. Oceniając wówczas sytuację wnioskodawcy, Zakład nie uznał jej za szczególną, o której mowa jest w ww. rozporządzeniu, wskazując, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów, które potwierdzałyby, iż opłacenie należności z tytułu składek, pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład wskazał, że wnioskodawca posiada stałe źródło dochodów w postaci świadczenia emerytalnego i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która również posiada dochód z otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Poza tym, jest właścicielem nieruchomości, które to okoliczności wskazywały na istnienie możliwości spłaty zadłużenia w całości lub choćby w części w okresie nieprzedawnionym. Sytuacji szczególnej nie stanowiło również - według Zakładu - posiadanie zobowiązań wobec innych wierzycieli, zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek korzystają z wysokiego uprzywilejowania w stosunku do innych wierzytelności i winny być zaspokojone przed innymi zobowiązaniami, w tym m.in. z tytułu kredytów. Ponadto, nie zostały udokumentowane też żadne szczególne okoliczności, powodujące poniesienie przez wnioskodawcę nadzwyczajnych strat. Tym samym, według Zakładu, brak było podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca wykazał, iż znajduje się w szczególnej sytuacji uzasadniającej umorzenie należności na podstawie przepisów określonych w ww. rozporządzeniu. Odnosząc się natomiast do okoliczności powstania zadłużenia, Zakład wskazał, że prowadzenie działalności gospodarczej nakłada na przedsiębiorcę określone obowiązki, w tym obowiązek opłacania składek ubezpieczeniowych oraz składanie deklaracji rozliczeniowych. Ponadto, Zakład poinformował, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie nakładają na Zakład obowiązku informowania płatnika składek o jego ustawowych obowiązkach. Zatem, to płatnik składek, jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą i zarazem jako płatnik składek, ponosi konsekwencje w razie braku ich realizacji. Uzasadniając dalej swoją decyzję, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że W.K., pismem z dnia 20 marca 2011 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że sytuacja rodziny uległa znacznemu pogorszeniu, bowiem dotychczasowa spłata zadłużenia w formie rat spowodowała ciężkie skutki pozbawiając rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Obecnie nie stać wnioskodawcę na wykupienie niektórych leków wypisanych na recepty. Po opłaceniu stałych opłat miesięcznych, na wyżywienie pozostaje około [...] zł na dwie osoby. Ponadto, wnioskodawca wskazał, że klęski żywiołowe w dniach: 4 września 1997 r., 19 lipca 2005 r. 2 września 2009 r. w postaci huraganowych burz spowodowały duże starty materialne w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, gdyż zostały zalane wodą opadową pomieszczenia sklepowe i zniszczeniu uległa znaczna część towaru. Po tragedii w 1997 r. działalność gospodarcza nie była prowadzona i nie było możliwości jej likwidacji, ponieważ urząd skarbowy domagał się zapłaty podatku VAT, na którego opłacenie nie było go stać. Przez to działalność istniała fikcyjnie do października 2009 r. Poza tym, sytuacja finansowa rodziny stale się pogarsza, co przy spłacaniu kolejnych rat, które ulegną podwyższeniu i pod koniec 2011 roku dojdą do kwoty [...] zł miesięcznie spowoduje niemożliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na potwierdzenie powyższej sytuacji do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca załączył aktualne dokumenty o dochodach i wydatkach rodziny. Uzasadniając natomiast swoje rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wstępie wskazał, że nie zachodzą przesłanki umorzenia długu z uwagi na całkowitą nieściągalność, gdyż żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie zaistniała. Brak jest także podstaw do umorzenia zaległości na podstawie § 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Według Zakładu, z akt sprawy wynika, że zarówno wnioskodawca jak i jego małżonka uzyskują stałe dochody w postaci świadczeń emerytalnych. Z tychże świadczeń opłacane są wszystkie miesięczne rachunki oraz spłacany kredyt w [...] Banku S.A. Okoliczność ta oznacza, że poza niezbędnymi do życia wydatkami, wnioskodawca posiada jeszcze środki finansowe, które przeznacza na spłatę zaciągniętego kredytu. Jednakże składki ubezpieczeniowe, zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych są należnościami uprzywilejowanymi w stosunku do zobowiązań z tytułu kredytów, podatków, opłat za czynsz, gaz itp. i winny być przed nimi zaspokajane. Taki stan rzeczy sprawia, że pozytywne rozpatrzenie wniosku i umorzenie długu naruszyłoby powyższe uprzywilejowanie powodując zaspokojenie mniej uprzywilejowanych wierzycieli kosztem należności Zakładu. Odnosząc się do dalej do przyczyn powstania długu, Zakład wskazał, że nie zostały one wymienione w przepisach prawa jako okoliczności stanowiące przesłankę do umorzenia. Z tego też względu, nie mają one wpływu na ocenę zasadności umorzenia długu i dlatego nie mogą być w sprawie uwzględnione. Natomiast, w kwestii powołanych przez wnioskodawcę klęsk żywiołowych, Zakład uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że ich wystąpienie pozbawiło wnioskodawcę możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. W zgromadzonych w sprawie dokumentach brak jest bowiem na tę okoliczność jakiegokolwiek dowodu, również od organu ewidencji działalności gospodarczej jak i od organu podatkowego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją ostateczną, W.K. zaskarżył ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie naliczonych składek w wysokości [...] zł. Uzasadniając skargę, skarżący podniósł, że jego trudna sytuacja pogarsza się z miesiąca na miesiąc, co wynika ze wzrostu kosztów utrzymania oraz z okoliczności, że od września 2011 r. wzrośnie wysokość raty z tytułu układu ratalnego zawartego z Zakładem do kwoty [...] miesięcznie, co spowoduje, że nie będzie w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb rodziny. Ponadto, skarżący ponowił argumentację podnoszoną w postępowaniu przed Zakładem. Przedstawił także w załącznikach wyliczoną przez siebie wysokość strat ponoszonych w działalności gospodarczej w latach 2003-2009 oraz załączył dokumenty związane z działalnością gospodarczą. W odpowiedzi na skargę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził ww. naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm.), należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem treści ust. 2-4. Jest to regulacja określająca prawo wierzyciela do zwolnienia dłużnika z długu podobna do regulacji funkcjonującej w obrocie cywilnym, określonej w art. 508 Kodeksu cywilnego. Zwolnienie z długu uzależnione jest wyłącznie od woli wierzyciela, natomiast dłużnik nie ma możliwości prawnych pozwalających na uzyskanie od wierzyciela oświadczenia w tym przedmiocie. Jednak w przypadku wierzycieli, będących podmiotami dysponującymi środkami publicznymi, do których należy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie występuje dowolność w tym zakresie. W takim bowiem przypadku, ustawodawca - zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności - wprowadza daleko idące ograniczenia prawne. I tak, przepis art. 28 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w ust. 3 wymienione są w siedmiu punktach sytuacje, w których zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy. Są to takie sytuacje, jak: śmierć dłużnika i brak następców prawnych (pkt 1), oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości (pkt 2), zaprzestanie prowadzenia działalności przy braku majątku, następców prawnych i podstaw do odpowiedzialności osób trzecich (pkt 3), brak środków po zakończeniu postępowania likwidacyjnego (pkt 4), znikoma wysokość nieopłaconej składki (pkt 4a), stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku (pkt 5), oraz brak możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne( pkt 6). Z zestawienia tych sytuacji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zrezygnować z egzekwowania należności tylko wówczas, gdy dalsze prowadzenie egzekucji jest bezcelowe lub nieopłacalne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tzn. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tych składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami tych składek, ustawa ta przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytuł składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmujący decyzję w takim przypadku, wskazane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w którego § 3 ust. 1 przewidziano, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1) lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2). Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, jest kolejną przesłanką wymienioną w tym rozporządzeniu wykonawczym (pkt 3). Ciężar udowodnienia zaistnienia ww. przesłanek umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy więc odnieść do konkretnej sytuacji, tak aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności spowoduje egzystencjalną zapaść bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie powstałych należności. W takich przypadkach bowiem, istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązków, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Przepisy nie wyjaśniają, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum. Należy także podkreślić, że ustawodawca upoważnił Zakład do rozstrzygania w sprawach o umorzenie należności składkowych w ramach tzw. uznania administracyjnego, organom tym pozostawiając ocenę tego, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające to umorzenie, jak również zakres tego umorzenia. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc jedynie do badania, czy w toku postępowania administracyjnego organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes wnioskodawcy, oceniany przy uwzględnieniu jego możliwości płatniczych i stanu finansów, a także do badania, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i, następnie - poprawnie ocenił oraz uzasadnił istnienie przesłanek umorzenia zaległości, o umorzenie których wystąpił skarżący, uznając, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek z uwagi na brak trwałej i całkowitej ich nieściągalności oraz, że wprawdzie skarżący ma obecnie problemy z regulowaniem bieżących i zaległych zobowiązań, jednak, według organu, wobec tego, że skarżący i jego małżonka otrzymują świadczenia emerytalne w łącznej wysokości ponad [...] zł brutto, to istnieje szansa na uregulowanie chociażby części zaległości przed terminem ich przedawnienia. Wprawdzie skarżący i małżonka ponoszą także wysokie koszty utrzymania, które wynikają z opłacania na bieżąco rachunków oraz spłaty kredytu bankowego, to jednak - co podkreślił organ – pozostaje im kwota umożliwiająca zaspokojenie podstawowych potrzeb. Ponadto, organ ten wprawdzie stwierdził, że skarżący jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem, w którym zamieszkuje z żoną, to jednak organ ten nie wskazał, że podjął jakiekolwiek czynności zabezpieczające, czy egzekucyjne z tej nieruchomości. Słusznie także organ ten podniósł, że skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że jego trudna sytuacja wynika z poniesienia, w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, straty materialnej. Według Sądu, taka ocena, jaką wyżej przedstawił organ w zaskarżonej decyzji, mieści się w ramach uznania administracyjnego, które w sprawie nie nosiło cech oceny dowolnej. Skoro bowiem organ ten przeanalizował ww. ustawowe przesłanki umorzenia i prawidłowo uznał, że nie zachodzi trwała i całkowita ich nieściągalność, a nadto przesłanki określone w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wykonawczego, i uznał, że nie zaistniały w sprawie, to zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając na uwadze zatem podniesione wyżej okoliczności i uznając, że skoro ww. przepisy określające przesłanki umorzenia zaległości uzależniają zastosowanie tego rodzaju ulgi od stanowiska organu ("należności mogą być umarzane"), a w tej sprawie organ po rozważeniu zaistnienia w sprawie tych przesłanek i należytego ich uzasadnienia, podjął decyzję o odmowie ich umorzenia, to nie ma podstaw do uznania, że w spawie naruszone zostały przepisy regulujące zasady umarzania tych zaległości. Dodatkowo, skład orzekający w sprawie zauważa, że skarżący pomimo tak trudnej, jak wskazywał sytuacji materialnej, nie korzysta ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ze świadczeń rodzinnych oraz pomocy na zmniejszenie wydatków związanych z eksploatacją mieszkania w formie dodatku mieszkaniowego. Nie znajdując w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie odpowiada przepisom prawa materialnego, względnie uchybia przepisom postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.