I SA/Sz 518/20

Dnia 29 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. [...] "Ż" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na czynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji p o s t a n a w i a: odrzucić skargę; Niniejsza sprawa została wszczęta na skutek skargi C. spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej : "skarżąca") na czynność Zarządu Powiatu w postaci wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc maj 2020 r. w zaniżonej wysokości. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 17; dalej: "u.f.z.o.") w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 493, dalej: "rozporządzenie MEN" - poprzez wypłatę dotacji w zaniżonej wysokości. Skarżąca zwróciła się o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (...). Nadto, zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. - także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 § 2 i § 2a oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 47 u.f.z.o. kwestionowała czynność, polegającą na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji oświatowej przysługującej na ucznia prowadzonej przez nią szkoły w maju 2020 r. na terenie miasta K. tj. czynność, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Czynność wypłaty dotacji z całą pewnością nie należy do grupy rozstrzygnięć, wydawanych w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (art. 3 § 1 pkt 1-3, art. 3 § 2a p.p.s.a.) – zaskarżona czynność nie jest aktem władczym i jednostronnym organu, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki; nie stanowi pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 1 pkt 4a p.p.s.a.); nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego ani aktem nadzoru nad taką jednostką (art. 3 § 1 pkt 5, 6 i 7 p.p.s.a.). Nie można też uznać, że skarga strony dotyczy bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 1 pkt 8-9 p.p.s.a.). Skarga na taką czynność możliwa byłaby wyłącznie wówczas, gdyby stanowiła ona inne niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), względnie gdyby ustawa szczególna przewidywała jej sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że za akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a uznaje się te, które: - w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami administracyjnymi, - mają charakter indywidualny, co wynika z ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą, - podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego, - są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się jednostronnością działania, - są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną ( B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art.3 § 1 pkt.4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr.2 s.18-19 ) Ustawodawca wyraźnie określił czynności organu przyznającego dotację i wskazał w art. 47 u.f.z.o., że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, podzielane przez Sąd, zgodnie z którym, czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji, podjęta na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie wchodzi w zakres czynności o których mowa w art. 47 u.f.z.o. (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2019 r., I GSK 2128/19 oraz I GSK 2129/19; z dnia 21 listopada 2019 r., I GSK 2008/19 oraz z dnia 10 kwietnia 2019 r., I GSK 453/19, z dnia 30 stycznia 2020 r., I GSK 32/20). Z literalnego brzmienia przepisu art. 47 u.f.z.o. wynika bowiem, że podlegają kontroli sądowoadministracyjnej te czynności organu dotującego, które podejmowane są w celu ustalenia wysokości lub w celu przekazania dotacji, inaczej mówiąc podlegają kontroli sądowoadministarcynej czynności organu dotującego, doprowadzające, służące ustaleniu czy przekazaniu dotacji a nie sama czynność wypłaty dotacji. Należy zatem zauważyć, że czynność z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie została wymieniona w art. 47 tej ustawy, a zatem zaskarżona czynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie tego przepisu. Jednocześnie czynność polegająca na wypłacie kwoty dotacji jest czynnością techniczną, polegająca na przelaniu środków pieniężnych na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego szkołę. W świetle art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. jako taka nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać też należy, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie są kwotami, których prawidłowość otrzymania nie podlega weryfikacji. Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie określonym w tym przepisie. W tym kontekście nie może dziwić przewidziane w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, aktualizowanie kwoty przyznanej dotacji (art. 43 w tym podyktowane szczególnymi przypadkami - ust. 1 pkt 4 u.f.z.o.). Dzieje się tak, ponieważ z punktu widzenia interesu finansów publicznych korzystniejsze jest bieżące korygowanie wielkości udzielanych dotacji w trakcie trwania roku budżetowego niż wypłacanie ich w kwocie ustalonej na poszczególne miesiące roku, a następnie wydawanie decyzji o zwrocie dotacji wypłaconych zawyżonej wysokości. Podkreślić należy też, że odesłanie do art. 26 u.f.z.o. zawarte w art. 47 tej ustawy nie wskazuje wbrew stanowisku skarżącej, że wypłata środków jest czynnością z zakresu administracji. Stwierdzić należy, że nie znajduje ona uzasadnienia w treści wskazywanych przepisów. Art. 26 u.f.z.o. reguluje bowiem kwestie związane z udzieleniem dotacji dla ucznia szkół niepublicznych, a zatem możliwość jej udzielenia, wysokość, warunki, okres za jaki może być przyznana, a także terminy wypłaty dotacji, nie zaś wykonania przelewu, o jakim mowa w art. 34 ust. 1 ww. ustawy. W art. 47 u.f.z.o. odesłanie dotyczy organu dotującego, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41 a oraz odesłanie dotyczy dotacji, o których mowa w tych przepisach tj. w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41. Wolą ustawodawcy doszło do podziału czynności, które stanowią czynność z zakresu administracji publicznej poprzez wskazanie na takie, które służą celowi ustalenia i przekazaniu dotacji i takie, które za takie nie mogą być uznane, jak np. art. 34 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Wypłata jest tylko konsekwencją ustalenia kwoty dotacji w zmienionej wysokości. Z uwagi na powyższe skarga, jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.