I SA/Sz 53/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] maja 2025 r. sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie. . Przedmiotem skargi M. Ł. (dalej: "Zobowiązana", "Skarżąca") jest postanowienie Wojewody (dalej: "Wojewoda", "Wierzyciel") z [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Stan sprawy przedstawia się następująco. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. (dalej: "PPIS") złożył do Wojewody - na podstawie tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2016 r. nr [...] wniosek o wszczęcie, w stosunku do Skarżącej, egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w celu wyegzekwowania realizacji poddania małoletniej O. Ł. obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz o nałożenie grzywny celu przymuszenia. Wojewoda [...] czerwca 2024 r. wydał postanowienia znak: [...] nakładające grzywnę w łącznej wysokości [...] zł w celu przymuszenia do poddania dziecka, obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Wojewoda nałożył również opłatę za wydanie postanowienia w łącznej wysokości [...] zł. Postanowienie zostało skutecznie doręczone Skarżącej [...] czerwca 2024 r. (dorosłemu domownikowi - A. Ł.). Wobec braku zapłaty, Wojewoda [...] sierpnia 2024 r. wystawił tytuły wykonawcze o nr [...], [...] na łączną kwotę [...]zł. Tytuły te zostały przekazane do egzekucji administracyjnej Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w D. P., który jest właściwym miejscowo organem egzekucyjnym obowiązków o charakterze pieniężnym. Pismem z [...] września 2024 r. Skarżąca złożyła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. P. zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, który został przekazany do wierzyciela celem rozpatrzenia. Skarżąca podniosła zarzut nieistnienia obowiązku, określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, błąd co do zobowiązanego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia wbrew przepisowi art. 3a § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.20232505 t.j. ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. P. przekazał zgodnie z właściwością zarzut Skarżącej wierzycielowi. Wojewoda, po rozpatrzeniu zarzutu Zobowiązanej, postanowieniem z [...] października 2024 r. znak: [...] oddalił zarzut. Postanowienie zostało odebrane przez dorosłego domownika – P. Ł. w dniu [...] października 2024 r. Następnie Zobowiązana pismem z [...] października 2024 r. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie zarzutu oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody w całości. Postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. nr [...] Wojewoda ponownie oddalił zarzut zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ww. tytułów wykonawczych z [...] sierpnia 2024 r. Postanowienie zostało doręczone Skarżącej [...] grudnia 2024 r. W uzasadnieniu Wojewoda przywołał treść art. 33 § 2 i art. 34 § 2 "u.p.e.a.". Ustosunkowując się do przywołanych ponownie przez Zobowiązaną zarzutów nieistnienia obowiązku oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia, Wierzyciel wskazał, że zarzuty te zostały rozpatrzone postanowieniem z [...] października 2024 r, znak: [...], w ten sposób, że zostały w całości oddalone. Wierzyciel, po powtórnej analizie sprawy, nie znalazł przesłanek do zmiany stanowiska wyrażonego w postanowieniu z [...] października 2024 r. i uznaniu złożonych zarzutów w całości. Wierzyciel odnosząc się do podniesionego przez Zobowiązaną zarzutu dotyczącego niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., wyjaśnił, że wskazany zarzut nie stanowi podstawy do wniesienia zarzutu. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższe postanowienie Wojewody z [...] grudnia 2024 r., zarzucając: 1) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572; t.j. ze zm.; dalej: "k.p.a.") k.p.a., art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., wskazując na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego; w szczególności nie sposób przyjąć, że grzywna w wysokości [...] zł wymierzona przez organ może być uznawana za grzywnę adekwatną i w pełni racjonalną; 2) naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczynie podlegał egzekucji administracyjnej; 3) naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia; 4) dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 p.5 k.p.a.; 5) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. - brak uzasadnienia; 6) naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j.; dalej: "P.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia legalności Sąd stwierdził, że narusza ono prawo. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] czerwca 2024 r. Wojewoda nałożył na Skarżącą grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym – polegającego na poddaniu małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz nałożył opłatę za wydanie postanowienia w kwocie [...]zł. W związku z brakiem wykonania przez Skarżącą obowiązku oraz nieuiszczeniem nałożonej grzywny, Wojewoda [...] sierpnia 2024 r. wystawił tytuły wykonawcze o nr [...], [...] na łączną kwotę [...]zł oraz skierował sprawę do egzekucji należności pieniężnych. Po wystawieniu ww. tytułów wykonawczych dotyczących egzekucji nieuiszczonej grzywny i kosztów, Skarżąca w piśmie z [...] września 2024 r. wniosła zarzut. Postanowieniem z [...] października 2024 r. Wojewoda oddalił zarzut, a po wniesieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Wojewoda ponownie oddalił zarzuty. W myśl art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia. W myśl art. 17 ust. 1a u.p.e.a., o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W świetle powyższego do postanowień wydawanych przez Wojewodę, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., II GSK 472/07). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Tym samym zasada bezstronności znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; uchwała siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06). Zasadę bezstronności wyraża art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na mocy art. 18 pkt 2 u.p.e.a. przepis ten znajduje także odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym (por. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D. R. Kijowskiego, LEX 2015, Komentarz do art. 18). Zasada bezstronności stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.). Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za nieuprawnioną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie, będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu postanowienia w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu postanowienia w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma bowiem przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Sąd zauważa, że przez branie udziału w wydaniu zaskarżonego postanowienia należy rozumieć nie tylko jego wydanie (podpisanie), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 22 października 2010 r., I OSK 1164/10). Wystarczy zatem udział w wydaniu postanowienia, niekoniecznie natomiast postanowienie musi pochodzić od urzędnika i być przez niego podpisane. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania postanowienia jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania egzekucyjnego, w którym poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (A. Wróbel, Komentarz do art. 24, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Podobny pogląd wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., P 57/07, stwierdzając, że przez analizowane określenie należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowisko znajduje też uzasadnienie w uchwale siedmiu sędziów NSA z 18 lutego 2013 r., I GPS 2/12. Wprawdzie uchwała ta dotyczy art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, jednakże treść tego przepisu jest podobna do regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. NSA w powyższej uchwale potwierdził, że wymieniona przesłanka wyłączenia pracownika wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy - i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na wyrażone wcześniej poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego przepisu, nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na postanowieniu potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania postanowienia i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2018 r., I FSK 525/16; 5 czerwca 2018 r., I GSK 1172/16; 24 lutego 2022 r., I GSK 2200/18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż w wydaniu postanowienia z [...] października 2024 r. brała udział D. M. – Główny Specjalista w Wydziale Finansów i Budżetu i M. P. – Starszy Inspektor Wojewódzki w Wydziale Finansów i Budżetu, o czym świadczą podpisy tych osób na treści postanowienia. Z kolei postanowienie to zostało podpisane przez M. G. – Dyrektora Wydziału Finansów i Budżetu. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, 4 grudnia 2024 r. wydane zostało zaskarżone postanowienie ponownie oddalające zarzut Skarżącej. Z akt sprawy wynika, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2024 r. r. uczestniczyły J. N. - K. Oddziału w Wydziale Finansów i Budżetu i A. F. – Starszy Inspektor Wojewódzki w Wydziale Finansów i Budżetu, co potwierdzają podpisy tych osób na treści zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to ponownie zostało podpisane przez M. G. – Dyrektorkę Wydziału Finansów i Budżetu. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który uczestniczył w wydaniu pierwszego postanowienia, tj. M. G. – Dyrektorka Wydziału Finansów i Budżetu. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez Skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Instytucja wyłączenia pracownika ma bowiem odpowiednie zastosowanie do pracownika podmiotu zobowiązanego do wydania decyzji/postanowienia, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję/postanowienie objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji uznać należy, że w powyższym zakresie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., GSK 1067/04; wyrok WSA w Opolu z 5 września 2007 r., I SA/Op 97/07). Z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, przedwczesne byłoby odnoszenie się co do zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Ponownie rozpatrując sprawę Organ będzie miał na uwadze oceny Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 210 § 1 P.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Jak z kolei stanowi art. 210 § 2 P.p.s.a. przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu. Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca reprezentowana była przez zawodowego pełnomocnika, tj. adwokata, sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym zaś w sprawie nie został złożony wniosek w zakresie żądania zwrotu kosztów. Tym samym w myśl art. 210 § 1 i § 2 P.p.s.a. sąd nie był uprawniony do wydania orzeczenia w zakresie zwrotu kosztów. Wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl