I SA/Sz 537/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 stycznia 2018 r. nr [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego L. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 maja 2014 r. do Biura Powiatu D. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z. wpłynął wniosek L. L. o przyznanie płatności na rok 2014 do upraw na obszarze [...] ha, zaś dnia 28 maja 2014 r. oraz dnia 9 czerwca 2014 r. wpłynęły zmiany do wniosku. W wyniku weryfikacji wniosku i jego zmian, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dnia 27 stycznia 2015 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Producentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO) do zatwierdzonego obszaru [...] ha w kwocie [...]zł oraz kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Płatności te zostały wypłacone rolnikowi dnia 19 lutego 2015 r. W wyniku aktualizacji ortofotomapy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przeprowadził ponowną weryfikację wniosku rolnika o przyznanie dopłat do gruntów rolnych za rok 2014 i stwierdził zmianę powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) czyli powierzchni referencyjnej uprawnionej do płatności dla działek ewidencyjnych nr: - [...] obręb B., gmina Z., powiat d. z deklarowanej [...] ha na stwierdzoną [...] ha (różnica [...] ha), - [...] obręb L., gmina Z., powiat [...] z deklarowanej [...] ha na stwierdzoną [...] ha (różnica [...] ha), - [...] obręb R., gmina D. P., powiat [...] z deklarowanej [...] ha na stwierdzoną [...] ha (różnica [...] ha), - [...] obręb [...], gmina C., powiat [...] z deklarowanej [...] ha na stwierdzoną [...] ha (różnica [...] ha). Organ wskazał, że łączny areał działek rolnych zadeklarowany we wniosku na rok 2014, do którego rolnik otrzymał ww. płatność był większy od powierzchni upraw kwalifikującej się do dopłat, która została ustalona w oparciu o zaktualizowane dane PEG. W wyniku czego, rolnik otrzymał zawyżoną płatność do gruntów rolnych, które nie były użytkowane rolniczo, czyli nie kwalifikowały się do przyznania pomocy, zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., zwanej dalej "ustawą OB"), który stanowi, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r., str. 1, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009"), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Organ wskazał, że powierzchnie referencyjne dla działek ewidencyjnych deklarowanych do przyznania płatności ustalane są w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 73/2009"), zgodnie z którym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. Ortoobrazy, stanowiące źródło danych dla wskazanego powyżej systemu informacji geograficznej pozyskiwane są dla poszczególnych obszarów okresowo, w odstępie 3 lat. W związku z powyższym, organ pismem z 16 października 2017 r. zawiadomił rolnika o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014 ze względu na przedeklarowanie powierzchni upraw na zgłoszonych działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] w związku z przeprowadzeniem ponownej weryfikacji wniosku w oparciu o zaktualizowane dane w systemie ewidencji działek rolnych. Przedmiotowe zawiadomienie zawierało pouczenie o przysługującym rolnikowi na podstawie art. 10 § 1 Kpa prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesyłka z pismem została skutecznie doręczona dnia 17 października 2017 r. Rolnik nie zgłosiła żadnych wyjaśnień, uwag ani zastrzeżeń do prowadzonego postępowania. W dniu 22 stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł. Rolnik złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym podał, że powierzchnię upraw ustalił zgodnie z wyznaczonymi przez Biuro Powiatowe ARiMR w Z. PEG-ami dla deklarowanych działek rolnych/ewidencyjnych. Wskazał, że od roku 2013 uczestniczy w Programie Rolnośrodowiskowym w pakiecie 5 "ochrona siedlisk lęgowych ptaków", w wariancie 5.1, z którego wynika, że termin koszenia zadeklarowanych działek rolnych przypada od 1 sierpnia do 30 września danego roku. Zarzucił organowi naruszenie przepisów Kpa, przede wszystkim art. 8 i 11 Kpa, gdyż organ wbrew swoim obowiązkom nie udzielił mu żadnych informacji faktycznej i prawnej w zakresie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Do odwołania rolnik dołączył kserokopie pism Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odnośnie ustalonych PEG-ów dla poszczególnych działek ewidencyjnych dla lat 2013 i 2014. Dnia 12 lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał postanowienie nr [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w ww. decyzji poprawiając słowny zapis ustalonej należności. W dniu 17 maja 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo rolnika, będące uzupełnieniem odwołania, w którym wskazuje on, że przed złożeniem wniosku oraz sporządzeniem wymaganych planów, dokonał pomiaru działek rolnych. Ponadto według rolnika, w sprawie doszło do przedawnienia należności w oparciu o art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Rolnik wniósł także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego "na okoliczność prawidłowego określenia powierzchni PEG, prawidłowości zastosowanych obliczeń oraz zgodności odwzorowania stanu faktycznego w terenie na rok 2014". Rolnik zarzucił organowi również naruszenie art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie nr 1306/2013, gdyż organ winien odstąpić od ustalenia należności w sprawie, bowiem pomiędzy wszczęciem postępowania, a wykryciem nieprawidłowości minęło 18 miesięcy. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wydał w dniu 22 maja 2018 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137) zwanej dalej "ustawą ARiMR". Organ odwoławczy podał, że rolnik otrzymał jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł za rok 2014 do zatwierdzonej powierzchni upraw [...] ha. Jednakże w wyniku aktualizacji ortofotomapy w związku z wykonaniem nowych zdjęć lotniczych dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] zostały ustalone nowe powierzchnie kwalifikujące się do dopłat - PEG, które wykazały, że rolnik otrzymał jednolitą płatność obszarową w zawyżonej wysokości, z powodu zaliczenia terenu o łącznym areale [...] ha jako użytkowanego rolniczo w roku 2014. Obszar ten obejmuje zakrzaczenia, zadrzewienia, do których nie przyznaje się płatności. Organ odwoławczy podał, że płatność do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wypłacona za 2014 rok do powierzchni [...] ha stanowi płatność nienależną zgodnie z obowiązującym prawem. Organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia nienależnej płatności wraz ze wskazanie stosownych przepisów. Organ odwoławczy podał, że rolnik nie przedstawił żadnych dowodów na to, że organ nieprawidłowo wyznaczył powierzchnie referencyjne PEG działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] kwalifikujących się do dopłat o łącznym areale [...] ha na podstawie nowych zdjęć lotniczych wykonanych w dniach 18 - 19.07.2014 r. Organ odwoławczy potwierdził, że rolnik uzyskał od Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. informacje na temat PEG-ów dla ww. działek ewidencyjnych, gdy ortofotomapa nie była zaktualizowana. Ponadto rolnik nie dokonał weryfikacji uzyskanych PEG- ów tych działek z ich stanem i użytkowaniem faktycznym, tylko na podstawie otrzymanych informacji wypełnił wniosek o dopłaty na rok 2014. Dlatego też organ uznał zarzuty dotyczące błędnego ustalenia powierzchni upraw dla 2014 roku po aktualizacji ortofotomapy za nieuzasadnione. Odnosząc się do wniosku rolnika o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego "na okoliczność prawidłowego określenia powierzchni PEG, prawidłowości zastosowanych obliczeń oraz zgodności odwzorowania stanu faktycznego w terenie na rok 2014", organ odwoławczy wskazał, że rolnik ma prawo powołać takiego biegłego i go opłacić. Powierzchnie referencyjne działek rolnych - PEG-i wyznaczane są przez przeszkolonych i doświadczonych pracowników ARiMR, którzy przechodzą cykliczne szkolenia w tym zakresie. Dlatego też, w opinii organu odwoławczego, nie było żadnych podstaw aby twierdzić, że PEG-i działek na zaktualizowanej ortofotomapie zostały błędnie wyznaczone. Poza tym obecnie nie jest możliwe odwzorowanie stanu faktycznego z roku 2014 w terenie, gdyż stan działek rolnych i rodzaj prowadzonych upraw przez te kilka lat uległ zmianie. Organ odwoławczy wskazał, że rolnik po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wykazał żadnego zainteresowania wszczętym postępowaniem, nie zgłosił się do Biura Powiatowego ARiMR w celu uzyskania informacji, złożenia wyjaśnień, czy też swoich wniosków. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, organ odwoławczy podał, że organ I instancji nie odstąpił od ustalenia należności w przypadku gdy już minęło 18 miesięcy od wykrycia nieprawidłowości, to jest on bezzasadny, gdyż przepis ten nie dotyczy beneficjenta tylko danego państwa członkowskiego - Polski. Wyjaśnić należy, że przepis ten wskazuje na konieczność odzyskiwania przez Polskę każdej kwoty nienależnie/nadmiernie pobranej w ciągu 18 miesięcy od zatwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości. Przepis ten łączy się z kolejnymi ustępami art. 54, które wskazują, że jeśli kwota nienależnie lub nadmiernie pobrana nie zostanie odzyskana w ciągu 4 lat od daty decyzji nakazującej jej zwrot lub w ciągu 8 lat gdy sprawa toczy się przed sądami, to w przypadku odzyskania tej kwoty tylko 50% tej kwoty trafi do budżetu krajowego. Organ odwoławczy podał, że w przepisie tym nie ma mowy o zwolnieniu rolnika z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Organ odwoławczy wskazał, że kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności regulują w niniejszej sprawie art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L1995.312.1 z 23.12.1995r. z późn. zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 2988/95) oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2.12.2009 r., s.65), dalej "rozporządzenie nr 1122/2009". Na podstawie art. 288 zdanie 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przepisy unijnych rozporządzeń mają bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Organ odwoławczy podał, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie dochodzonej należności. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji działał prawidłowo i nie naruszył przepisów. Organ odwoławczy podał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, wymienione w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Płatności do gruntów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014 zostały wypłacone na wniosek rolnika i choć płatność JPO wynikała z błędu organu, to jednak obowiązek prawidłowego zgłaszania użytkowanej rolniczo powierzchni działek rolnych do dopłat leży po stronie wnioskodawcy starającego się o przyznanie tych płatności. Organ odwoławczy podał, że to rolnik najlepiej wie jaki obszar na danej działce ewidencyjnej uprawia i czy występują na niej jakiekolwiek zakrzaczenia, zadrzewienia, oczka wodne lub inne tereny nieużytkowane rolniczo, które należy odjąć od powierzchni danej działki ewidencyjnej i jaka jest prawidłowa wielkość działki rolnej, którą należy zgłosić do wniosku. Podkreślił, że to na rolniku ciąży obowiązek zweryfikowania w terenie powierzchni upraw kwalifikujących się do przyznania płatności przed złożeniem wniosku. Organ odwoławczy podał, że błąd organu był możliwy do wykrycia przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Dopiero po otrzymaniu zaktualizowanej na rok 2014 ortofotomapy wyszło na jaw, że rolnik zadeklarował w swoim wniosku zawyżoną powierzchnię upraw na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy wskazał, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są przyznawane na wniosek rolnika, złożony w biurze powiatowym ARiMR na urzędowym formularzu, w którym rolnik deklaruje posiadanie określonych gruntów rolnych na dzień 31 maja, uprawnionych do płatności, które faktycznie użytkuje, natomiast integralną część wniosku stanowią oświadczenia i zobowiązania zawarte w sekcji IX wniosku, w tym oświadczenie, że wnioskodawca zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Natomiast rolnik zgłosił do dopłat grunty przekraczające powierzchnię referencyjną PEG ww. działek ewidencyjnych. Rolnik złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie: 1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy OB w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy, przejawiającą się w uznaniu przez organ I instancji, iż na części deklarowanych użytków rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza, gdy w rzeczywistości powierzchnia użytków rolnych zgodna była z deklaracją; 2. art. 78 § 1 Kpa polegające na oddaleniu wniosku dowodowego z opinii biegłego na okoliczność określenia prawidłowości określenia powierzchni PEG, za pomocą systemu teleinformatycznego; 3. art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, a tym samym organ był zobowiązany do odstąpienia do strony o zwrot z upływem 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. 15 maja 2014 r.; 4. art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, polegające na jego nie zastosowaniu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki obligujące organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do uznania roszczenia za przedawnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd administracyjny w S. w s k a z a ł, co następuje: Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy ARiMR, organ, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Zaś w myśl art. 29 ust. 2 ustawy ARiMR, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Spór w sprawie dotyczy zwrotu części pobranej przez rolnika płatności za rok 2014, którą organ uznał za nienależnie pobraną w wyniku przyznania na skutek błędu przez organ wyższej kwoty przedmiotowej płatności niż należna. Rozpoznając sprawę organ winien w pierwszej kolejności na tle stanu faktycznego zaistniałego w sprawie wyjaśnić czy zwrot pobranej przez rolnika przedmiotowej płatności stanowi kwotę płatności pobranej nienależnie czy też kwotę płatności pobranej w nadmiernej wysokości zgodnie z art. 29 ustawy o ARiMR wobec braku definicji ustawowej tych pojęć. Niewątpliwie są to odrębne pojęcia skoro ustawodawca je w ww. przepisie rozdzielił. Powyższe ma znaczenie wobec brzmienia art. 80 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, które dotyczą nienależnej płatności. Rozporządzenie nr 1122/2009 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2015r. na mocy art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48). Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenie to zawierało art. 80, który zatytułowany był "odzyskiwanie nienależnych płatności" i stanowił: "1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2. 2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot. 3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności." Bezsporne w sprawie było, że organ popełnił błąd, przyznając rolnikowi przedmiotową płatność w wysokości większej niż należna. Co do zasady w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki. Zwrot nie zaistnieje, gdy spełnione będą jednocześnie dwie przesłanki, tj. błąd popełnił organ i nie mógł on być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Istotne jest więc rozważenie przez organ przesłanki możliwości wykrycia przez rolnika błędu w zwykłych okolicznościach. Organ w decyzji wskazał, że rolnik mógł błąd wykryć, gdyż do niego należy, właściwe wypełnienie wniosku. Organ przesyła rolnikowi ortofotomapę wraz ze wskazaniem maksymalnego obszaru PEG, zaś rolnik zaznaczając obszar upraw na danej działce dokonuje jego odwzorowania na przesłanej mapie zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W ocenie Sądu, jest to za mało. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 marca 2016r., sygn. akt II GSK 2157/14, w treści art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego wykładnia możliwa jest jedynie przez subsumpcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego. W niniejszej sprawie po przesłaniu rolnikowi materiału graficznego wraz ze wskazaniem maksymalnego obszaru PEG, organ przyznał mu ww. płatność za rok 2014, lecz pomniejszoną o obszar niekwalifikujący się do tej płatności. Oznacza to, że organ dokonał kontroli administracyjnej złożonego wniosku. Następnie doszedł do przekonania, że przyznana kwota jest zbyt duża, gdyż w oparciu o nowe ortofotomapy maksymalny obszar PEG uległ zmniejszeniu w stosunku do materiałów, które były podstawą wydania decyzji o przyznaniu płatności. Kiedy dokonano ponownej weryfikacji nie wiadomo, nie załączono do akt sprawy aktualnych ortofotomap wraz z maksymalnym obszarem PEG, które to dokumenty były według organu prawidłowe. Jak wynikało z zaskarżonej decyzji, organ był w ich posiadaniu już w dacie jej wydania, choć nie były one opisane. Należy stwierdzić, że maksymalny obszar PEG uznany za prawidłowy przez organ nie był znany rolnikowi w dacie złożenia przez niego wniosku. Jak wynikało z akt rolnik starał się uzyskać dane z organu o ww. obszarze, co miało wpływ na złożenie przez niego zmian do wniosku. W ocenie Sądu, świadomość i znajomość zasad funkcjonowania systemu przyznawania płatności nie przesądza o uznaniu, że popełnienie błędu dotyczącego powierzchni jest błędem, który w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez rolnika. Błąd ten musi odnosić się do sfery faktów dotyczących powierzchni, a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu wsparcia. Organ jako profesjonalna agenda rządowa sam zauważył błąd dopiero po przyznaniu ww. płatności. Organ winien wyjaśnić również czy popełniony przez niego błąd jest błędem dotyczącym elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, o którym mówi zdanie drugie art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Wyjaśnienie tej okoliczność związane jest z kwestią możliwości wszczęcia postępowania o zwrot pobranych płatności. Gdyby błąd dotyczył stanu faktycznego wszczęcie postępowania o zwrot pobranych płatności musiałoby nastąpić w terminie 12 miesięcy od daty doręczenia decyzji o przyznaniu płatności z dnia 27 stycznia 2015 r. W związku z powyższym przepisem organ winien też dokonać analizy art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i wyjaśnić ich wzajemne relacje. Zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Jeżeli odzyskanie nie nastąpi w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o zwrot należności lub w ciągu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50% dane państwo członkowskie, a w 50% budżet Unii, bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58-art. 54 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013. Organ powinien wyjaśnić także relację obu przepisów z art. 41 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (WE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. U. UE L 214.255.18 ze zm.), dalej "rozporządzenie 907/2014". Zgodnie z ww. przepisem w celu stosowania art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1306/2013, w przypadkach zgłoszonych lub przypadkach, które mają być zgłoszone Komisji, w odniesieniu do lat finansowych 2013 i 2014, o których mowa w art. 6 lit.h rozporządzenia (WE) nr 885/2006, ma nadal zastosowanie rok budżetowy pierwszego ustalenia nieprawidłowości w rozumieniu art.35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005. W przypadkach, w których pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe nieprawidłowości nie nastąpiło przed dniem 16 października 2014 r. mają zastosowanie przepisy art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1306/2013. Okoliczność, że przepis art. 54 rozporządzenia 1306/2013 skierowany jest do państwa członkowskiego nie wyklucza jego wpływu na sytuację konkretnego rolnika w postępowaniu o zwrot pobranych płatności. Organ nie wyjaśnił, czy ww. przepis ma charakter instrukcyjny, czy w przypadku naruszenia przez organ terminu określonego w art. 54 ust.1, państwo członkowie odpowiada przez Komisją Europejską. Jak wynika z pkt 37 części wstępnej rozporządzenia 1306/2013, w przypadku EFRG odzyskane kwoty powinny zostać zwrócone do funduszu w przypadku gdy wydatki nie są zgodne z prawem Unii ani uzasadnione uprawnieniami do płatności. Aby zapewnić wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie wszystkich niezbędnych procedur administracyjnych, w tym kontroli wewnętrznych, państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach - otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności, sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość. Należy wprowadzić przepis dotyczący systemu odpowiedzialności finansowej w przypadku gdy dopuszczono się nieprawidłowości i w przypadku gdy pełna kwota nie została odzyskana. W tym celu należy ustanowić procedurę umożliwiającą Komisji ochronę interesów budżetu Unii poprzez podejmowanie decyzji o częściowym obciążeniu danego państwa członkowskiego kwotami, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym okresie. W niektórych przypadkach zaniedbań ze strony danego państwa członkowskiego uzasadnione jest także obciążenie go całością kwoty. Jednakże, z zastrzeżeniem wypełnienia przez państw członkowskie obowiązków w ramach ich wewnętrznych procedur, obciążenia finansowe należy rozdzielać w równomierny sposób pomiędzy Unię a państwo członkowskie. Te same zasady należy stosować do EFRROW, jednakże z zastrzeżeniem wymogu, aby kwoty odzyskane lub anulowane w następstwie nieprawidłowości pozostawały do dyspozycji zatwierdzonych programów rozwoju obszarów wiejskich w danym państwie członkowskim, ponieważ zostały one przyznane temu państwu członkowskiemu. Należy również ustanowić przepisy określające obowiązki państw członkowskich w zakresie składania sprawozdań. W ocenie Sądu, okoliczność, czy w danej sprawie doszło do prawidłowego wszczęcia postępowania o zwrot pobranych płatności powinna być przez organ wyjaśniona przez wskazanie właściwych przepisów i ich analizę. Możliwość dochodzenia pobranych płatności od rolnika na podstawie przepisów rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), o której wspomina pkt 39 części wstępnej rozporządzenia 1306/2013 może być powiązana z wymogiem wszczęcia postępowania o zwrot płatności w danym okresie. Należy wskazać, że inne organy ARiMR na terenie kraju wyjaśniały kwestię wszczęcia postępowania o zwrot nienależnie pobranej płatności w oparciu o art. 54 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 94/18 i 95/18). Wskazać należy, że art. 6 i 7 Kpa są emanacją zasady legalizmu stanowiącą, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 8 § 1 Kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Decyzja organu zgodnie z art. 104 § 1 pkt 6 Kpa musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś stosownie do art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, organ naruszył w sprawie ww. przepisy postępowania przez niewyjaśnienie kwestii: charakteru płatności podlegającej zwrotowi, błędu organu przy ustaleniu stanu faktycznego, błędu popełnionego rolnika, który mógł być wykryty w zwykłych okolicznościach oraz ram czasowych umożliwiających prowadzenie postępowania w zakresie zwrotu pobranych płatności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ww. kwestie. W ocenie Sądu, powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wynik sprawy miała wpływ także okoliczność dokonania sprostowania decyzji organu I instancji. Wskazać należy, że w decyzji z dnia 22 stycznia 2018 r. organ wskazał, że ustala rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł (słownie [...] złotych [...]). W postanowieniu z dnia 12 lutego 2018 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w ww. decyzji organ podał, że na stronie pierwszej decyzji w miejscu słownego opisu kwoty do zwrotu było [...] złotych [...] a winno być [...] złotych [...]. Zatem kwota do zwrotu winna wynosić [...] zł. Tak określona kwota nie występuje jednak w uzasadnieniu decyzji obu organów. Wyliczenia kwoty zwrotu pobranych płatności przedstawione w obu decyzjach odnoszą się do kwoty [...]zł. Podkreślić należy, że sentencja i uzasadnienie decyzji muszą stanowić jedność, tak aby nie było wątpliwości do treści decyzji i obowiązku nakładanego na stronę. Orzeczenia sądów administracyjnych wskazane w uzasadnieniu wyroku dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Zasądzono na rzecz strony skarżącej kwotę w wysokości [...] zł, w tym [...] zł tytułem wpisu, [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.